Pour un service public de gestion des déchets durable et socialement juste

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , Chaque année, notre pays produit plus de 340 millions de tonnes de déchets, tous secteurs confondus, dont près de 39 millions de tonnes de déchets ménagers et assimilés. D’après le Haut Conseil pour le climat, l’impact climatique de la production et du traitement des déchets en France est évalué à 4 % des émissions de gaz à effet de serre (GES). La loi n° 2020‑105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (loi « AGEC ») a fixé comme objectifs la réduction de 15 % des déchets ménagers d’ici 2030 et la réduction des déchets non dangereux à hauteur de 65 % en 2025. Dans ce contexte, les collectivités territoriales occupent un rôle majeur dans la lutte contre la production de déchets, en tant qu’actrices responsables du service public de gestion des déchets. La question de la tarification de la gestion des déchets devient un levier central pour inciter financièrement à la réduction des déchets et financer leur traitement et valorisation, mais elle est aussi révélatrice des inégalités sociales face à la transition écologique . En France, les collectivités territoriales peuvent opter pour différents modes de financement pour assurer la gestion des déchets. La taxe sur l’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) est une taxe assise sur la valeur locative des logements, payée par tous les propriétaires (qui peuvent la refacturer aux locataires) et perçue par les services fiscaux avant d’être reversée à la collectivité afin de financer le service public de traitement et de collecte des ordures ménagères. La redevance sur l’enlèvement des ordures ménagères (REOM), repose, quant à elle, sur une logique de prestation individualisée. Son montant est estimé en fonction du nombre de personnes dans le foyer ou par forfait (volume des déchets produits). La commune ou la collectivité territoriale peut également décider d’attribuer une part incitative dans le montant payé par l’usager du service (TEOMI ou REOMI). Cette part incitative fait varier la facturation en fonction de la quantité de déchets produits par les usagers et usagères, (mesurée en masse, volume, ou nombre de levées). 6 millions de Français et Françaises sont concernées par la tarification incitative en 2022 selon la Cour des comptes (3 % par la TEOMI et 4 % par la REOMI). Il était estimé qu’en 2025, ce mode de tarification s’appliquerait à 25 millions de personnes. L’objectif affiché de la tarification incitative est ainsi de diminuer la quantité de déchets produits et d’augmenter le tri des déchets recyclables. Toutefois, sa généralisation progressive à l’échelle nationale soulève des difficultés et des inégalités croissantes, auxquelles les dispositifs actuels de tarification ne permettent pas d’apporter une réponse juste et durable. À titre d’exemple, la Dordogne, qui génère en moyenne 577 kg de déchets par habitant pour 548 kg / habitants à l’échelle nationale, a partiellement mis en place la redevance incitative depuis le 1 er janvier 2023. Destiné à s’étendre sur tout le département, ce mode de tarification, forfaitaire et basé, par exemple pour un foyer de 2 personnes, sur 26 ouvertures de trappes en points d’apport volontaire par an avec une facturation de 5,88 euros par ouverture supplémentaire, a engendré une augmentation drastique de la facture, en particulier pour les foyers les plus précaires. Elle est ainsi passée en moyenne de 145 euros en 2021, à 178 euros puis 272 euros aujourd’hui. Contrairement à la TEOM(I), qui s’inscrit dans une logique d’accès universel à un service public essentiel dont le financement est collectif, mutualisé et proportionnel à son niveau de vie, la redevance et sa version incitative ‑ qui n’incitent que de façon pénalisante- fonctionnent selon une logique individuelle comme une facturation de service et ne prennent nullement en compte les conditions socio ‑ économiques des ménages qui influencent leur production de déchets. À cela s’ajoute, pour certaines collectivités, un changement croissant de mode de collecte en passant du porte‑à‑porte (PAP) aux points d’apport volontaire (PAV). Si le premier mode de collecte peut présenter moins de contraintes dans les villes, sa suppression entraîne la disparition d’un service essentiel ‑ la collecte des déchets - faisant peser sur les particuliers la charge physique et financière du dépôt des ordures ménagères . Le passage aux points d’apports volontaire génère, de fait, des difficultés d’accès importantes pour des publics vulnérables ou qui vivent en zone rurale ou dans des petits espaces, ne pouvant stocker leurs déchets sur une longue durée. Certains usagers et usagères produisent en effet plus de déchets non recyclables, et ce, indépendamment de leur bonne volonté pour trier davantage : les personnes atteintes d’incontinence ou les familles avec bébé via les couches de protection, les personnes hospitalisées à domicile avec la génération de déchets médicaux ou dans les cas d’usage de protections menstruelles. Certains publics, comme les personnes handicapées ou âgées, éprouvent d’ailleurs des difficultés pour accéder à des points d’apports volontaire, ce qui engendre une rupture d’égalité entre usagers du service, pointée du doigt par le Défenseur des droits dans son rapport de 2019, et va à l’encontre même des principes d’accessibilité de l’espace public issus de la loi 2005‑102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Les surcoûts pour ces publics particulièrement vulnérables peuvent ainsi être importants, allant jusqu’à plusieurs centaines d’euros supplémentaires à débourser chaque année. Cette explosion injustifiée des factures pour un certain nombre d’usagers a suscité dans plusieurs collectivités ayant adopté la tarification incitative une indignation croissante parmi la population. Dans de nombreuses collectivités, des collectifs citoyens se sont ainsi constitués pour faire part de leur désapprobation face à un système perçu comme arbitraire et être force de propositions. Ces tensions se traduisent déjà sur le terrain, avec une recrudescence des dépôts sauvages et des actes de dégradation sur les points d’apport volontaire , entraînant des risques de pollution environnementale et des coûts supplémentaires de réparation des points d’apport volontaire, qui viennent alourdir encore davantage la facture finale… au détriment des mêmes usagers et usagères. L’incompréhension face à un système de gestion des déchets perçu comme injuste et opaque est proportionnelle au laxisme encore flagrant à l’encontre des premiers générateurs de déchets, les industriels . Ne pas s’attaquer aux principaux émetteurs de déchets revient non seulement à retarder davantage le respect des engagements pris par la France en matière de réduction des déchets, mais cela représente également un manque à gagner important pour les collectivités, alors que les dépenses du service public de gestion des déchets augmentent continuellement depuis vingt ans malgré une baisse majeure de recettes pour les collectivités. En amont, l’étape de la production est, en effet, particulièrement émettrice de gaz à effet de serre . L’extraction de matières premières, leur transformation en produit, le conditionnement et le transport sont ainsi responsables de 62 % des émissions mondiales de GES . C’est particulièrement le cas du plastique, alors que, malgré la loi de 2020 contre le gaspillage et l’économie circulaire (loi « AGEC »), le nombre de bouteilles en plastique mises sur le marché a progressé de 4 % entre 2021 et 2022, selon l’ Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ( Ademe), malgré les objectifs de diviser leur nombre par deux d’ici 2030. Si le recyclage et la valorisation des déchets peuvent jouer un rôle dans la limitation de l’impact environnemental des déchets, c’est donc bien la limitation de leur production à la source qui reste le levier le plus efficace pour atteindre les objectifs. Les éco ‑ organismes, dont certains sont pilotés par les propres producteurs de déchets, peinent à prendre leur part dans l’application du principe à valeur constitutionnelle de « pollueur ‑ payeur ». Bien qu’elles soient au cœur du dispositif de responsabilité élargie du producteur (REP), ces structures sont aujourd’hui défaillantes aussi bien sur le plan financier qu’opérationnel en matière de structuration des filières de tri et de recyclage, de prévention et de réduction à la source des déchets, au détriment des collectivités, contraintes de supporter un coût accru de gestion des déchets . Alors que les sécheresses, incendies et inondations ravagent nos terres et que la France n’a jamais connu autant de pauvreté depuis les années 1970, l’urgence d’opérer une transition écologique socialement juste n’a jamais été aussi manifeste. Ce combat ne pourra se faire sans débat démocratique et aux dépens des citoyens et citoyennes, en particulier celles et ceux les plus vulnérables, au risque d’accentuer la colère latente ‑ et légitime- face à des mesures perçues comme injustes, cette même colère qui a provoqué les manifestations des gilets jaunes. La présente proposition de loi, travaillée avec des collectifs citoyens, dont le collectif « Luttes – Déchets Dordogne », des élus locaux et l’association Zero Waste France, s’inscrit pleinement dans cette logique, dans la lignée des propositions de la Convention citoyenne pour le climat, qui a appelé à des « modalités plus justes » dans le financement du service public de gestion des déchets. L’auteur de ce texte précise toutefois que cette proposition de loi ne prétend pas à l’exhaustivité et ne peut se suffire à elle ‑ même pour combler les lacunes majeures en matière de production, traitement, tarification et collecte des déchets, qui nécessitent une programmation ambitieuse et pluriannuelle pour atteindre nos objectifs en matière de réduction des déchets ainsi qu’une refonte de la taxe générale sur les activités polluantes . Elle ambitionne néanmoins d’améliorer le cadre législatif existant (c’est‑à‑dire à travers des mesures ne relevant ni du domaine réglementaire ni de choix propres aux collectivités locales, tels que le mode de collecte ou la mesure de la quantité de déchets générés par les ménages) afin d’ impliquer l’ensemble des acteurs – citoyens et citoyennes, collectivités, éco ‑ organismes et industries– dans une gestion des déchets plus juste et cohérente, à la hauteur de leurs responsabilités dans la production comme dans la valorisation des déchets. De plus,dans un contexte de pression budgétaire accrue sur les collectivités locales, cette proposition de loi ne vise pas à restreindre la liberté financière des collectivités mais à appliquer les principes initiaux de la tarification incitative : celle d’une véritable incitation, qui doit nécessairement passer par une valorisation des pratiques vertueuses des citoyens et citoyennes en matière de tri des déchets. L’article 1 er révise la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ainsi que la part fixe de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM). La TEOM n’est plus assise sur la valeur locative des foyers mais sur le revenu fiscal de référence des particuliers , afin de refléter de façon plus adéquate le niveau de vie des ménages. La valeur locative d’un foyer est, en effet, une valeur de plus en plus obsolète aujourd’hui pour mesurer le niveau de vie des ménages, un frein à une taxe réellement progressive. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2019, l’absence de révisions des données cadastrales depuis 1970 produit une situation « obsolète et inéquitable ». La TEOM et la REOM évoluent ainsi pour être modulées selon les revenus des foyers. Cette mesure permet d’aller vers une tarification plus progressive selon le niveau de vie des foyers, dans une logique de justice sociale, tout en garantissant l’équilibre financier de la gestion des déchets pour les collectivités territoriales. Pour les entreprises, la TEOM ainsi que la part fixe de la REOM sont désormais assises sur la valeur ajoutée , donnée la plus appropriée pour mesurer la richesse créée par une entreprise puisqu’elle inclut également les consommations intermédiaires. Afin d’aller vers une tarification incitative qui ne soit pas exclusivement pénalisante, l’article 2 propose que la part incitative de la taxe et de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères ne soit plus uniquement pénalisantes. Les comportements vertueux en matière de tri des déchets seront ainsi valorisés, via une réduction du montant de l’impôt à s’acquitter, qui sera dégressive pour les foyers gagnant 1,5 fois le revenu médian en France, soit environ 20 % des ménages français. Afin de renforcer la transparence à l’égard des usagers du système et leur permettre de mesurer et contrôler leur production de déchets , les collectivités territoriales et syndicats mixtes bénéficiant d’une délégation de la gestion des déchets sont tenus de les informer de leur production mensuelle et annuelle de déchets , en fonction de la modalité choisie (mesure au poids ou à la levée des déchets). Les personnes générant des déchets liés à des besoins physiologiques et sanitaires particuliers (couches pour adultes et bébés, déchets médicaux, protections menstruelles, personnes bénéficiant de service de portage des repas…) bénéficient d’une réduction de la part incitative pour compenser les surcoûts liés à ces déchets. La demande de prise en compte s’effectue auprès de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), qui est habilitée pour administrer des données socio‑médicales sensibles des bénéficiaires et préserver le secret médical. Pour les collectivités territoriales, l’article 3 vise à inciter fiscalement ces dernières à passer à des pratiques plus vertueuses en matière de tri des déchets par le biais d’un abattement de 15 % de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour les territoires les plus performants en matière de tri des déchets . Cet abattement intègre également l’implication des citoyens dans les décisions relatives à la gestion des déchets, condition sine qua non pour une transition écologique réellement démocratique. Conscient que la plupart des territoires ayant transité vers une tarification incitative ont choisi le modèle de la redevance, l’auteur de cette proposition de loi propose des améliorations aux deux modèles existants afin que les personnes habitant dans un territoire sous redevance incitative puissent également bénéficier d’une tarification plus sensible à leurs niveaux de vie et besoins. Il est toutefois proposé aux collectivités territoriales de bénéficier d’ un abattement de la TGAP à hauteur de 10 % en cas d’adoption de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères comprenant une part incitative (TEOMI) , seul modèle allant dans le sens du financement d’une mission de service public essentielle et de l’intérêt général. La gestion des déchets, parce qu’elle touche l’ensemble de la collectivité et des citoyens et citoyennes, ne peut être réduite à une prestation individualisée ‑ comme c’est le cas avec la REOM(I) ‑, c’est un bien collectif qui suppose un financement mutualisé pour garantir sa continuité et son universalité . Avoir recours à la TEOM(I) est également une garantie pour les collectivités de limiter l’instabilité financière liée aux régulations après paiement en déléguant sa gestion à l’État, qui leur reverse à l’avance le produit de la taxe. La mesure proposée ici préserve toutefois l’autonomie des collectivités en matière de choix de tarification, puisqu’il s’agit d’une incitation fiscale, et non d’une obligation. L’article 4 vise à responsabiliser davantage les éco ‑ organismes en les assignant également à l’acquittement de la taxe générale sur les activités polluantes pour les déchets dont ils ont la charge n’ayant pas été recyclés. Un tiers des déchets produits par les Français chaque année est en effet sous leur responsabilité, relevant de la responsabilité élargie du producteur (REP). Malgré les objectifs fixés et leurs cahiers des charges, de nombreux éco ‑ organismes n’atteignent pas ces objectifs, ce qui, in fine, porte directement préjudice aux collectivités qui doivent prendre en charge ces déchets. L’article 5 vise à renforcer les obligations et sanctions à l’égard des premiers producteurs de déchets, les industriels, afin de répondre à certains angles morts des politiques actuelles en matière de prévention des déchets. Il propose de créer une taxe additionnelle en amont sur les produits manufacturés sans filière de récupération (hors alimentation, énergie, produits de première nécessité ou soumis à la responsabilité élargie du producteur), dans la lignée de la proposition n° 5 du rapport d’information du Sénat sur l’application de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire. Afin de renforcer l’accompagnement des collectivités territoriales dans la gestion des déchets, le produit de cette taxe sera affecté aux collectivités pour soutenir la revalorisation à échelle locale et favoriser la mise en place de la tarification incitative, dans un contexte de coûts de démarrage importants qui peuvent mettre en difficulté les collectivités. L’article 6 s’inscrit dans la nécessité d’aller vers une transition écologique réellement démocratique en incluant davantage les citoyens et citoyennes dans l’élaboration des politiques publiques relatives à la gestion, la tarification et la collecte des déchets. Il propose que la commission consultative d’élaboration et de suivi du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés soit systématiquement consultée pour toute décision relative à l’instauration d’une taxe ou d’une redevance d’enlèvement sur les ordures ménagères (et de la mise en place d’une éventuelle part incitative) et des modalités de leur mise en œuvre (tarification, modalités de collecte des déchets, etc). Enfin, l’article 7 gage la présente proposition de loi.