Débat — Sénat, séance du 5 novembre 2024

Interventions

Extraits reproduits sans modification, tels que la source officielle les publie. PoliTrust n’en corrige ni l’orthographe ni la formulation.

• Stéphane Sautarel

  Les projets et propositions de loi constitutionnelle relèvent de la pleine compétence de la commission des lois, au même titre que les lois de finances relèvent de la nôtre. Toutefois, lorsque notre collègue Vanina Paoli-Gagin a déposé, le 30 septembre dernier, une proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement des finances publiques, notre commission s'en est naturellement saisie pour avis, son contenu rejoignant très exactement nos préoccupations et l'objet principal de notre travail. Désigné rapporteur pour avis, j'ai conduit des auditions en commun avec le rapporteur au fond de la commission des lois, Stéphane Le Rudulier, dans un esprit de parfaite coopération. Je tiens à saluer l'initiative de notre collègue. La situation actuelle, marquée par cinquante années de déficit et aggravée par la crise et le « quoi qu'il en coûte », exige une action résolue. La question des moyens à mettre en place pour y parvenir doit être débattue. La proposition de loi envisage une solution forte : instituer, pour la durée d'une législature, une loi portant cadre financier pluriannuel, qui fixerait une trajectoire de retour à l'équilibre budgétaire, et dont les dispositions s'imposeraient ensuite aux lois de finances annuelles ainsi qu'aux lois de financement de la sécurité sociale. Le Conseil constitutionnel serait chargé de vérifier la conformité des lois de finances à la loi-cadre. Celle-ci serait adoptée selon une procédure assez proche de celle des lois de finances, mais ne pourrait être révisée qu'en convoquant le Parlement en Congrès, avec un vote aux trois cinquièmes des suffrages exprimés. La proposition de loi prévoit également de réserver aux lois de finances le monopole des dispositions fiscales et vise à inscrire dans la Constitution le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en lui confiant un nouveau rôle d'élaboration de prévisions économiques indépendantes relatives aux finances publiques. Cette proposition s'inspire d'un texte assez proche, adopté par les deux assemblées en 2011, sur l'initiative du gouvernement de François Fillon. L'inscription d'une procédure de retour à l'équilibre budgétaire dans la Constitution paraissait alors presque indispensable au regard des engagements européens de la France et du pacte budgétaire européen, alors en négociation. Malgré une adoption en termes identiques, le Congrès n'a jamais été convoqué, peut-être par crainte de ne pas recueillir une majorité suffisante, mais surtout, plus fondamentalement, en raison de l'évolution du contexte. La mise en oeuvre, peu après, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) a en effet montré que la loi organique constituait une voie suffisante pour garantir le respect des engagements européens, notamment avec la création du HCFP. La proposition de loi de notre collègue reprend donc les objectifs du texte de 2011. La dégradation des finances publiques est aujourd'hui bien pire qu'elle ne l'était à l'époque, et les lois de programmation des finances publiques n'ont eu aucun effet sur la trajectoire du déficit, à tel point d'ailleurs que les derniers gouvernements ne cherchaient même plus à les réviser en cours de période. Les solutions proposées soulèvent toutefois des objections qui - je l'annonce d'emblée - me conduiront à vous proposer de ne pas adopter le texte. Les modalités de révision des lois-cadres par convocation directe du Congrès, sans examen au préalable par chacune des assemblées, posent par exemple la question du rôle du Sénat, qui ne représente que 37,6 % des membres du Congrès. Ce serait donc les seuls textes sur lesquels notre assemblée ne serait pas amenée à se prononcer séparément. En outre, l'obligation de contrôle de tous les textes financiers par le Conseil constitutionnel risquerait de ralentir excessivement l'action publique : dans une situation telle que celle que nous avons connue en mars 2020, il faudrait, avant de pouvoir voter une loi de finances rectificative, modifier la loi-cadre devant le Congrès, tout en soumettant ladite loi comme la loi de finances rectificative au contrôle du Conseil constitutionnel... Il ne serait pas possible, comme nous l'avons fait alors, de débloquer en cinq jours des crédits très importants et absolument nécessaires. Si le principe d'annualité paraît certes très rigoureux et mal adapté à une vision nécessairement pluriannuelle de l'action publique, la rigidité des procédures n'est pas forcément un gage de rigueur de l'action publique. On pourrait imaginer, par exemple, que, pour obtenir une majorité des trois cinquièmes, un gouvernement soit conduit à accorder un trop grand nombre de concessions et à renoncer aux objectifs initiaux de bonne gestion budgétaire. Par ailleurs, si le principe d'annualité doit être aménagé, la proposition de loi constitutionnelle que nous examinons risque de lui porter une atteinte trop forte. L'annualité permet d'ajuster les agrégats de finances publiques en fonction de la croissance et des circonstances, et autorise à réorienter une politique qui n'a pas porté ses fruits en cours de législature. Recueillir l'aval de trois cinquièmes des membres du Parlement réuni en Congrès à cette fin paraît disproportionné. Parfois, une règle peut avoir l'effet inverse de celui qui est attendu. Prévoir le dépôt du projet de loi de finances le 15 septembre nous donnerait certes plus de temps pour l'examiner, mais le gouvernement pourrait être tenté de présenter un projet minimaliste, complété en cours de discussion par un nombre plus élevé encore qu'aujourd'hui d'amendements dépourvus d'étude d'impact, au détriment de l'information du Parlement. Le périmètre des lois-cadres, tel que défini dans la proposition de loi, semble également trop détaillé pour un texte constitutionnel. Les auditions que nous avons conduites ont fait état d'un certain nombre de discussions, pour ne pas dire de désaccords sur les indicateurs de finances publiques qui devraient figurer dans le texte. L'indicateur de dépenses nettes, qui constitue le nouvel indicateur de référence des règles budgétaires européennes adoptées le 29 avril dernier, répond bien à cet impératif. Il serait dommageable de mettre en concurrence les indicateurs français et les indicateurs européens. En outre, élever au rang constitutionnel des règles précises et strictes relatives aux finances publiques peut s'avérer inapproprié, comme en témoigne le cas de l'Allemagne. La règle de frein à l'endettement, introduite dans la loi fondamentale en 2009, fait ainsi aujourd'hui l'objet de critiques quasi unanimes dans ce pays, mais il est toujours plus difficile de retirer ou de réviser une règle constitutionnelle qu'une règle de niveau inférieur. Je souligne par ailleurs que des règles élevées au niveau constitutionnel et pesant sur l'ensemble des administrations publiques pourraient conduire à une « reprise en main » encore plus importante des finances locales par l'État, contraire aux principes de libre administration et d'autonomie financière des collectivités. Enfin, l'extension du contrôle du Conseil constitutionnel à la conformité des lois de finances à la loi-cadre soulève des questions quant au rôle de cette institution. Un tel contrôle, portant sur des aspects économiques et financiers, comporterait un risque de transformer le Conseil en un « juge des finances publiques », ce qui n'est pas sa vocation. Le monopole des lois de finances en matière de fiscalité, quant à lui, rejoint une bonne pratique qui est largement suivie depuis une circulaire du Premier ministre François Fillon en 2010 et qu'il faut approuver. Toutefois, l'inscrire dans la Constitution reviendrait en fait à réduire le champ de l'initiative parlementaire : il ne serait pas possible, par exemple, de réformer la fiscalité des meublés dans une proposition de loi, comme le prévoit le texte sur lequel députés et sénateurs ont trouvé un accord il y a quelques jours en commission mixte paritaire. S'agissant de l'inscription du HCFP dans la Constitution, cette mesure ne soulève sans doute pas d'objection majeure, même s'il a déjà prouvé, depuis 2012, sa capacité à trouver sa place dans le cadre juridique actuel et à forcer les gouvernements successifs à mieux justifier leurs prévisions. Quant à l'extension de ses compétences en matière de prévisions, elle pose la question des moyens de cet organisme et de son positionnement par rapport à l'administration du ministère de l'économie et des finances, sans laquelle il est difficile de réaliser de manière crédible les prévisions qui sous-tendent le projet de loi de finances. Je veux donc remercier Mme Paoli-Gagin de nous conduire à « relever la ligne d'horizon », pour reprendre une expression du Premier ministre, à lever les yeux du projet de loi de finances pour nous projeter sur la manière dont l'effort pourrait être pérennisé. On peut discuter de l'opportunité d'inscrire une contrainte juridique dans la Constitution, mais nous disposons aussi d'une « Constitution financière », la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), qui a montré sa capacité à s'adapter à l'évolution très tourmentée des finances publiques ces dernières années. En tout état de cause, les règles juridiques ne peuvent suffire : il faut surtout changer d'attitude face à la dépense publique et perdre les réflexes hérités de la crise sanitaire, lorsque des sommes considérables déversées en période de taux d'intérêt nuls ont fait croire à l'argent gratuit. Le débat public que permet cette proposition de loi y contribue. C'est pourquoi, tout en partageant l'objectif de redressement de nos finances publiques, je ne vous proposerai pas d'adopter cette proposition de loi. Si la commission des lois, demain, décide de même, nous débattrons donc en séance publique avec le Gouvernement du texte initial déposé sur le Bureau du Sénat.

• Vincent Delahaye

  Je remercie Vanina Paoli-Gagin parce qu'une réflexion sur ces sujets est hautement nécessaire, compte tenu de notre situation. Cette proposition de loi constitutionnelle est sans doute un peu trop contraignante. Cependant, je conviens que nous manquons de contraintes et, de loi de finances en loi de finances, le laxisme budgétaire demeure. Le Gouvernement tente aujourd'hui de resserrer la vis, mais la tâche est compliquée. Il me semble dommage que le rapporteur pour avis n'ait pas fait de propositions et ne se soit pas engagé à entamer un travail complémentaire avec l'auteur du texte, afin de l'amender pour que nous trouvions la voie du redressement de nos finances publiques. Certains pays n'ont pas besoin de contraintes pour parvenir à bien gérer leurs finances publiques, mais ce n'est pas notre cas : dès que nous formulons des propositions d'économies, des oppositions se font entendre. Nous sommes quasiment dans le mur et il serait bien que le Sénat agisse en faveur d'une plus grande rigueur et d'une plus grande contrainte, pour encadrer nos décisions en la matière.

• Claude Raynal

  Vous avez rappelé que les comptes n'étaient plus à l'équilibre depuis 1974, mais il faudrait en finir avec cette référence datée. Le monde a changé. Aujourd'hui, presqu'aucun État ne vote un budget à l'équilibre. En effet, un bon emprunt est lié aux dépenses d'avenir. La référence au « zéro emprunt » n'a aucune crédibilité et la question est bien d'avoir une dette soutenable et bien orientée. Je suis d'accord avec le rapporteur pour avis, la proposition de loi constitutionnelle entraînerait la suppression de la compétence du législateur ordinaire en matière fiscale, ce qui me semble impossible. Enfin, le cadre financier pluriannuel pourrait être voté en ayant recours au 49.3. Il pourrait aussi être adopté la dernière année d'une législature, pour les cinq ans qui suivent. Je comprends l'idée du texte, mais les dispositions proposées me semblent compliquées.

• Nathalie Goulet

  Cette proposition de loi constitutionnelle prouve que nous cherchons des outils pour ne pas rester démunis face au déficit budgétaire. En 2008, lors de l'examen de la loi constitutionnelle de modernisation des institutions, la « règle d'or » d'Alain Lambert n'a pas été adoptée, à deux voix près. Si nous avions inscrit cette règle dans la Constitution, notre situation serait bien différente. Il faudrait peut-être tendre vers un tel dispositif. Cette proposition de loi constitutionnelle a le mérite d'exister, de nous faire réfléchir et de montrer que nous tentons de reprendre la main ; il s'agit d'un bel effort.

• Stéphane Sautarel

  Je partage les préoccupations de l'auteur de ce texte, qui pose de bonnes questions. Cependant, les réponses apportées ne correspondent pas à ce qui nous semble souhaitable. La Lolf constituerait un vecteur plus approprié pour apporter les ajustements nécessaires et permettre de mieux encadrer le débat, sans perdre nos prérogatives. Je n'ai pas développé les arguments constitutionnels et juridiques, qui sont du ressort de la commission des lois. Cependant, je rappelle que cette proposition de loi constitutionnelle devrait faire l'objet d'un référendum pour être adoptée, ce qui représenterait un frein important à l'aboutissement de cette démarche. Le contexte a effectivement changé depuis 2011. Si la situation de nos finances publiques s'est encore dégradée, le TSCG a été adopté et certains éléments nous permettent de mieux encadrer nos délibérations. Je partage certaines remarques de Vincent Delahaye sur le besoin de contraintes juridiques, même si ce besoin résulte de manquements politiques. Cependant, le pacte de stabilité et de croissance (PSC), réactivé cette année, crée déjà certaines obligations. Lors de la décennie 2010, il a constitué un aiguillon pour réduire le déficit public, notamment sous le quinquennat de François Hollande. Nous rencontrons une réelle difficulté à respecter les objectifs fixés par les lois de programmation des finances publiques (LPFP) et les lois de finances, mais les contraintes doivent rester réalistes. De plus, la délibération permettant le consentement à l'impôt me semble un élément essentiel des prérogatives du Parlement. Enfin, je rappelle que certains pays, y compris européens, comme le Danemark, l'Irlande ou le Portugal, ont des budgets en excédent.

• Claude Raynal

  Nous débutons nos travaux cet après-midi par l'examen de la proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement de nos finances publiques, dont la commission des finances s'est saisie pour avis.

• Pascal Savoldelli

  J'arrive aux mêmes conclusions que le rapporteur pour avis, mais en empruntant des chemins différents. Deux idées me semblent intéressantes dans ce texte : questionner le périmètre du HCFP et prévoir une consultation plus fréquente du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Cependant, le Parlement sera rendu responsable des déficits publics et je ne compte pas dédouaner les gouvernements successifs. Enfin, je suis favorable au maintien de l'annualité, qui permet de procéder à des prévisions et à des comparaisons, évite d'avoir recours à des lois de finances rectificatives et pose la question du consentement à l'impôt.

• Vanina Paoli-Gagin

  Cette proposition de loi constitutionnelle n'arrive pas en débat au meilleur moment. Alors que nous avons déjà entamé l'examen du projet de loi de finances pour 2025, elle ne rend pas vraiment service, j'en conviens. Vous avez évoqué le « quoi qu'il en coûte » et les budgets votés en déficit depuis cinquante ans, monsieur le rapporteur pour avis. Personne ne peut non plus se satisfaire du projet de budget pour 2025. Nous peinons à contenir notre déficit sous la barre des 5 % du PIB, bien au-delà de nos engagements européens, tout en augmentant les impôts du pays déjà le plus imposé du monde, en rupture totale avec la politique économique engagée depuis sept ans... Nous commençons d'ailleurs, dans nos circonscriptions, à percevoir l'enrayement de la machine économique, qui ne fera que s'amplifier si nous poursuivons sur cette voie. Nous ne parvenons absolument pas à réduire nos dépenses, à peine à en freiner l'augmentation, ce qui n'empêche pas nos concitoyens d'être de plus en plus mécontents des services publics qui leur sont rendus, avec des conséquences politiques inéluctables que l'on voit se dessiner également. Nous ne pouvons certes blâmer l'actuel gouvernement, qui a dû agir en urgence, ni bien entendu les travaux de la commission des finances - bien au contraire -, mais nous sommes collectivement responsables de cette dérive. C'est pourquoi nous devons changer de méthode. Nous ne sommes même pas assurés de parvenir au terme de l'examen de ce budget, en raison de l'inflation chronique du nombre d'amendements, sauf à renoncer à l'exercice de notre droit le plus souverain. Le budget pourrait finalement n'être voté ni par l'Assemblée nationale ni par le Sénat, ce qui serait assez déplorable pour la démocratie, car c'est traditionnellement l'une des prérogatives essentielles du Parlement. Ce travail, engagé voilà plus de six mois - et si l'on en discute maintenant c'est malgré moi -, a pour objet de tenter d'améliorer la situation, à défaut de résoudre le problème. J'ai auditionné des professeurs de finances publiques, des économistes, des responsables d'organismes de prévision : M. Philippe Dessertine, M. François Ecalle, M. Alain Pariente, M. Mathieu Plane, M. Olivier Redoulès, M. Francesco Martucci, M. William Honvo. Nous l'avons constaté au fil des ans, une divergence se creuse inéluctablement entre la trajectoire adoptée en loi de programmation et les lois de finances que nous votons chaque année. Je propose donc de graver dans le marbre cette programmation et de contraindre les lois de finances annuelles à la respecter. Il s'agirait, concrètement, de donner la primauté à la pluriannualité sur l'annualité en matière budgétaire. Nous conserverions bien entendu, en cas de crise, des marges de manoeuvre qu'il serait possible d'actionner en présence d'un relatif consensus politique. Par souci d'efficacité, je me suis inspirée de l'architecture du projet de loi constitutionnelle avorté de 2011, qui, je le rappelle, avait été voté par de nombreux membres éminents de cette commission. Ma proposition entre en résonance avec le modèle européen de cadre financier pluriannuel et renforce par ailleurs le rôle du HCFP pour éviter les erreurs de prévision, fréquentes ces dernières années, jusqu'au dérapage industriel que nous connaissons aujourd'hui. Elle serait aussi gage de responsabilité : tout nouvel exécutif serait obligé, en début de mandature, de présenter son « plan de vol » budgétaire à cinq ans et de s'y conformer, car il s'agirait d'une norme constitutionnelle. Je suis certaine que nos concitoyens comprendraient cette démarche, qui est aussi un moyen de lutter contre nos propres démons. S'agissant enfin de vos réserves sur le contrôle de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel serait éclairé par les analyses du HCFP et à aucun moment il ne se substituerait au rôle du Parlement.

• Jean-François Husson

  Le dispositif proposé se rapproche de celui qui avait été adopté il y a un peu plus d'une décennie, dans un contexte qui ressemble au nôtre. L'objectif est pertinent, mais la solution proposée se heurte à des obstacles juridiques et à des questions pratiques, notamment en termes de réactivité aux crises soudaines. De plus, la consultation du Conseil constitutionnel pourrait entacher la liberté du Parlement et de l'exécutif. Vous l'avez dit, monsieur le rapporteur pour avis : la rigidité des procédures n'est pas synonyme de rigueur dans la gestion des affaires publiques. Il faut identifier des voies qui ne soient pas aussi contraignantes que celles que propose Mme Paoli-Gagin et qui ne comportent pas d'obstacles juridiques. Je partage donc l'analyse prudente du rapporteur pour avis. Néanmoins, nous devons poursuivre notre réflexion sur ce sujet. Le cadre et les objectifs pourraient être plus contraignants qu'ils ne le sont aujourd'hui afin de ne pas permettre une forme de laisser-aller.