Débat — Sénat, séance du 18 juin 2025

Interventions

Extraits reproduits sans modification, tels que la source officielle les publie. PoliTrust n’en corrige ni l’orthographe ni la formulation.

• Isabelle Briquet

  Nous partageons le constat du rapporteur général sur les dysfonctionnements relevés en 2024, qui constituent vraiment une caricature de ce qu'il ne faut pas faire en termes d'exécution budgétaire. Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain votera donc contre ce projet de loi. Pour autant, nous divergeons, monsieur le rapporteur général, sur les solutions à apporter : s'il est nécessaire de maîtriser la dépense, n'envisager aucune recette nouvelle ne nous paraît pas soutenable. Nous en débattrons au moment du PLF.

• Jean-François Husson

  L'avis de la Cour des comptes est encore plus sévère cette année que l'an passé : la Cour a continué d'émettre des réserves et a menacé de ne pas certifier les comptes l'an prochain. Je retiens la préoccupation d'Isabelle Briquet sur la nécessaire maîtrise de la dépense : c'est ce qui est à la fois le plus important et le plus difficile à réaliser, alors même que notre pays atteint les niveaux les plus élevés des pays de l'OCDE. Je fais d'ailleurs confiance à l'esprit de responsabilité des uns et des autres pour trouver les meilleures solutions. Le Sénat a déjà montré sa capacité à prendre des décisions.

• Jean-François Husson

  Le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024 a été rejeté par l'Assemblée nationale pour la quatrième année de suite, mais à la différence de l'an dernier, nous pouvons l'examiner suffisamment tôt. Je dirai d'abord un mot de la situation économique et des finances publiques dans leur ensemble. La croissance de l'activité en France a diminué en 2024. Là où l'Insee l'estime à 1,4 % en 2023, elle est de 1,2 % en 2024. C'est un peu mieux que la prévision avancée par Bruno Le Maire en février 2024, mais moins bien que ce que prévoyait le Gouvernement dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 : 1,4 %. Cet optimisme concernant la prévision de croissance avait bien été souligné par notre commission, de même que son impact sur les recettes : « le plus probable », écrivions-nous alors, « est que la croissance soit inférieure à 1,4 % et que, conséquemment, les recettes soient également inférieures » aux prévisions. C'est une performance supérieure à celle qui a été enregistrée au niveau de la zone euro dans son ensemble, qui est de 0,9 %. Mais il faut préciser que ce taux a fortement pâti de la récession allemande. L'Espagne, par exemple, a fait beaucoup mieux que la France, avec une croissance de 3,2 %. L'activité a évolué sous l'influence de vents contraires. D'une part, l'investissement a reculé sous l'effet de la contraction passée de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) et de la hausse du climat d'incertitude né de la dissolution de l'Assemblée nationale, tandis que la consommation des ménages, ralentie par le poids de l'inflation et la lenteur du rattrapage des salaires réels, a été peu porteuse. D'autres facteurs ont pesé, comme le mauvais niveau des récoltes, qui a affecté la croissance à hauteur de 0,2 point selon l'Insee. L'activité a surtout été portée par la demande publique, c'est-à-dire largement, en pratique, le déficit, et par l'amélioration de la balance commerciale. Que la demande publique ait contribué à hauteur de 0,6 point à la croissance, en ces périodes de déficit élevé, ne peut manquer d'interroger. Par ailleurs, l'amélioration de la balance commerciale, même si elle est contrecarrée par un mouvement de déstockage des entreprises, est une perspective encourageante. Elle s'explique certes, pour une part, par une baisse des importations, qui est la contrepartie d'une consommation intérieure atone, mais pour une part plus importante encore par une hausse franche des exportations. J'attire votre attention sur un point : si la balance commerciale s'est améliorée, elle demeure déficitaire. Une fois évoquées ces considérations relatives à l'activité en 2024, je reviens sur le trait marquant de cette année : après avoir enregistré en 2023 le niveau de déficit public le plus élevé de la Ve République hors période de crise, notre pays a battu ce triste record en 2024. La prévision de déficit public était de 4,4 points de PIB lors de la loi de finances initiale (LFI) pour 2024. Elle est passée à 5,1 points lors de la présentation du programme de stabilité, puis à 6,1 points lors de l'examen du PLF de fin de gestion pour 2024, avant de passer à 6 points dans le PLF pour 2025. Finalement, le déficit exécuté s'est élevé à 5,8 points de PIB. Il s'agit donc d'un écart de 1,4 point de PIB par rapport à la prévision, soit environ 41 milliards d'euros... Nous avons fourni des éléments d'explications de ce qu'on ne peut plus appeler un dérapage, mais plutôt une plongée en eaux troubles, dans les conclusions de notre mission d'information sur la dégradation des finances publiques depuis 2023. Les facteurs sont multiples, mais j'en pointerai trois, que nous avons largement soulignés : un effet du dérapage de 2023 sur 2024 ; un optimisme des prévisions de croissance pour 2024 et des erreurs sur la composition de la croissance ; enfin, un manque de volonté politique tout au long de l'année 2024. Ces facteurs ont eu des effets à la fois sur les recettes et sur les dépenses. Je commencerai par les recettes. D'abord, toutes administrations confondues, le faible niveau de recettes en 2023 s'est répercuté, par un effet de reprise en base, sur 2024, avec un effet de moins-value de 18 milliards d'euros selon le Gouvernement. Au-delà de cette reprise en base, les mécaniques spécifiques de certains impôts ont accentué l'effet de l'exécution de l'année 2023 à hauteur de 11 milliards d'euros. Ensuite, la révision du scénario macroéconomique a eu un effet double. Selon le Gouvernement, la révision du niveau de croissance lui-même a entraîné une moins-value de 7 milliards d'euros sur les recettes, tandis que l'erreur de prévision sur la composition de la croissance s'est traduite par une élasticité des prélèvements obligatoires plus faible qu'anticipé, avec un effet de 9 milliards d'euros à la baisse. Concernant les dépenses, par rapport à 2023, celles-ci ont été contenues du côté des administrations centrales grâce notamment à la disparition de mesures de crise. En particulier, les prévisions de dépenses entrant dans le périmètre de dépenses de l'État ont été minorées de plus de 7 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale. Elles ont en revanche été plus élevées que prévu pour les collectivités, avec 330 milliards d'euros, contre 322 milliards anticipés dans le PLF 2024. Mais c'est la dépense des administrations de sécurité sociale qui a le plus augmenté par rapport à la prévision, avec 777 milliards d'euros au lieu de 761 milliards, en raison notamment du dépassement de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et de la revalorisation des retraites en fonction de l'inflation passée. La hausse des prestations et transferts versés par les administrations de sécurité sociale (Asso) représente ainsi plus de la moitié de la hausse de la dépense publique en 2024. Ces données sont toutefois à mettre en parallèle avec celles relatives au déficit public, dont on voit bien qu'il continue d'être porté majoritairement par l'État. C'est d'ailleurs une constante depuis 2017. Et par rapport à 2019, c'est bien l'État qui est responsable de la dégradation de notre situation budgétaire. À la différence de l'an dernier, ce déficit inédit a bien creusé le ratio d'endettement, qui repart à la hausse, avec 113,2 % du PIB en 2024. En effet, contrairement à ce qu'on observait en 2023, la croissance nominale, du fait d'une baisse de l'inflation, n'est plus suffisamment forte pour, par elle-même, faire diminuer ce ratio. Cet endettement est également principalement porté par l'État. Concernant la situation des finances publiques dans son ensemble, je ne peux terminer sans dire un mot de la charge de la dette qui, dans le meilleur scénario - à savoir un respect de la trajectoire de finances publiques prévue par le plan structurel et budgétaire de moyen terme - tutoierait les 100 milliards d'euros en 2028. Lorsque nous l'avons entendu sur la loi de résultats, le premier président de la Cour des comptes nous avait alertés à ce sujet : il suffirait d'un écart même faible avec ce scénario pour que la hausse de la charge de la dette augmente de façon importante. Je pense que cela doit tous nous préoccuper et nous conduire à aborder l'examen du budget 2026 avec la plus grande détermination. J'en viens à présent aux comptes de l'État, dont l'approbation est, comme chaque année, l'objet principal du projet de loi que nous examinons. Le déficit budgétaire constaté pour 2024 s'élève à 155,9 milliards d'euros, en amélioration de 17 milliards d'euros par rapport à 2023. Toutefois, il s'agit d'un niveau supérieur de 9 milliards d'euros au montant de 146,9 milliards d'euros prévu en loi de finances initiale pour 2024, même si la loi de finances de fin de gestion avait anticipé un déficit encore plus élevé, à 162,4 milliards d'euros. L'amélioration du solde entre 2023 et 2024 est d'abord due à une diminution des dépenses nettes de 13 milliards d'euros. Il est toutefois difficile de parler de bonne nouvelle, lorsque le déficit reste d'un niveau que je qualifie d'extrême depuis quelques années, car 150 milliards d'euros, c'est un seuil absolument considérable : imaginez que, même en supprimant « magiquement » toutes les dépenses de l'enseignement scolaire et des armées, le budget serait toujours en déficit. L'examen de l'évolution du déficit budgétaire entre 2007 et 2024 souligne la lenteur de la décrue du déficit, après l'explosion de celui-ci qui a été causée par les mesures de restriction prises en 2020 pendant la crise sanitaire. Après la crise financière de 2009 et 2010, au contraire, la pente était remontée beaucoup plus vite. Il ressort de l'évolution, corrigée de l'inflation, des recettes et des dépenses du budget général entre 2017 et 2024 que le budget est de plus en plus écartelé, comme dans un supplice raffiné, entre des dépenses qui ont augmenté de 10,5 % depuis 2017 et des recettes qui, elles, ont diminué de plus de 8 %. Toutes ces courbes sont exprimées en euros constants. On ne peut donc pas opposer ceux qui disent que la dégradation vient de la baisse des recettes et des impôts et ceux qui affirment qu'elle résulte de la hausse des dépenses. Elle est, de manière factuelle, la résultante de ces deux mouvements parfaitement antagonistes. Loin d'adapter les dépenses au niveau des recettes, l'État a fait l'inverse : pour 1 euro de recettes, l'État dépense aujourd'hui plus de 1,50 euro. Plusieurs phénomènes réduiront les marges de manoeuvre dans les années à venir. Je me limiterai ici à deux d'entre eux. Le financement de la dette ne signifie pas qu'on emprunte chaque année des sommes égales au déficit, mais des sommes deux fois plus élevées : en effet, il faut renouveler le stock de dettes existant, et cela a représenté 155 milliards d'euros en 2024, exactement autant que le déficit. C'est ce qui explique que, même si le Gouvernement réussissait à diminuer le déficit dans les années à venir, la charge de la dette augmenterait par le simple renouvellement des emprunts à des conditions de taux moins favorables que par le passé. Concernant les lois de programmation, on peut estimer leur impact, si elles sont maintenues, à + 19,4 milliards d'euros en 2027. Compte tenu de la situation financière très difficile dans laquelle se trouve notre pays, je crois indispensable d'en rediscuter, même s'il est difficile de nier la nécessité de préserver la plus importante, celle qui concerne les armées. En 2024 comme en 2023, l'exécution budgétaire a été affectée par des moins-values importantes en recettes. Prévues à un niveau de 348,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2024, les recettes fiscales ont été de 325,7 milliards d'euros en exécution, soit un écart de 22,8 milliards d'euros. L'impôt sur les sociétés, en particulier, a produit 57,4 milliards d'euros au lieu des 72 milliards attendus. Il faut bien constater, comme nous l'avons fait au cours de nos travaux l'an dernier, que les estimations présentées au Parlement en LFI étaient très exagérées, car aucune crise n'explique une telle évolution en cours d'année. Je noterai tout de même que, contrairement à ce qui s'était passé en 2023, le Gouvernement a pris acte, dès le début de l'automne, de cette moins-value : l'estimation donnée dans le projet de loi de fin de gestion était proche de l'exécution finale. Cela est vrai également pour la TVA et l'impôt sur le revenu, qui accusent respectivement des moins-values de 4 milliards et 5,4 milliards d'euros. Sur le moyen terme, la diminution tendancielle des recettes fiscales en euros constants, que j'ai déjà évoquée, s'explique d'abord par le choix de l'État de financer les transferts de compétences à d'autres administrations non pas par des économies, mais par un transfert de parts croissantes de TVA. Sans ce choix, les recettes fiscales auraient augmenté de 25 % au lieu de diminuer de 10 %. Lorsque les recettes sont insuffisantes, il faudrait réduire les dépenses. L'année 2024 a certes connu, ce qui est assez exceptionnel, une diminution des dépenses à hauteur de 11,2 milliards sur le budget général, mais son caractère conjoncturel impose de nouveaux efforts dès le prochain budget. En étudiant les évolutions des crédits entre 2023 et 2024, on voit en effet que la diminution des dépenses résulte d'un fait unique : la disparition progressive des boucliers tarifaires mis en place pendant la crise inflationniste, qui réduit les sommes dépensées au titre du service public de l'énergie. Une autre baisse notable concerne la charge de la dette, car la diminution de l'inflation réduit la charge des obligations indexées : là encore, cette diminution est temporaire, car la hausse des taux entraînera mécaniquement une augmentation durable de la charge de la dette dans les années à venir, au fur et à mesure du remplacement des emprunts anciens, contractés à un taux très faible, par des emprunts soumis aux conditions actuelles. Force est de constater que les dépenses ne sont toujours pas revenues au niveau antérieur à la crise sanitaire, signe que certaines dépenses présentées comme temporaires sont devenues définitives. Ce constat est également valable pour les dépenses de masse salariale, qui font un véritable bond de 6,6 milliards d'euros en 2024. Cette augmentation est liée à des mesures catégorielles très importantes et nous indique où il faudra, aussi, porter l'effort : il n'est pas normal que ce poste de dépenses ait autant augmenté depuis 2019. Les effectifs ont d'ailleurs augmenté de plus de 6 700 équivalents temps plein (ETP) en 2024. La loi de finances initiale, qui l'avait prévu, avait pourtant été promulguée onze jours seulement après une loi de programmation des finances publiques qui, elle, fixait comme objectif la stabilité des emplois sur la période 2023-2027. On s'y perd... Pour terminer cette présentation, je dirai un mot sur le dispositif de suivi de la performance de la dépense publique. Nous fêterons l'an prochain les vingt ans de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf). Nous fêterons probablement, aussi, l'atteinte du chiffre de 2 000 sous-indicateurs de performance : triste réussite qui ne saurait réjouir que les bureaucrates les plus acharnés, amateurs d'une complexification décourageante pour tout un chacun ! Le constat que je fais depuis plusieurs années est le même : les indicateurs de performance sont, pour beaucoup, non pertinents. Je citerai pour exemple un indicateur pour lequel l'administration fixe une cible : le nombre d'auditions de la Cour des comptes au Parlement. Or c'est le Parlement qui invite la Cour... En outre, ces indicateurs sont inexploitables pour près d'un tiers : soit leur cible n'est pas fixée, soit les données quant à l'atteinte de la cible n'ont pas été collectées en temps voulu par l'administration. Enfin, ces indicateurs sont toujours plus nombreux, et différents dispositifs de suivi de la performance se chevauchent : le récent « baromètre des services publics », créé par le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification, crée de nouveaux indicateurs de satisfaction des citoyens qui ne sont pas retracés dans les documents budgétaires. La Lolf devait créer une saine gouvernance des finances publiques, en favorisant l'objectivation de l'efficience de la dépense. Nous nous retrouvons aujourd'hui avec un dispositif lourd, illisible et hors de contrôle. Je propose donc qu'une réforme d'ampleur soit entreprise pour réduire drastiquement le nombre d'indicateurs. Si j'étais iconoclaste, je me demanderais si ne nous pourrions pas aller jusqu'à supprimer le suivi de la performance au vu de son actuelle inefficacité et pour simplifier le travail de l'administration... Supprimer peut aussi être l'aboutissement de la simplification ! En conclusion, l'année 2024 a vraiment été l'annus horribilis des finances publiques pour notre pays : déficit historique hors période de crise, écart massif avec la prévision, mesures de régulation erratiques avec un décret d'annulation de 10 milliards d'euros de crédits le 21 février juste avant des reports d'un montant supérieur - 16 milliards d'euros - et, finalement, illisibilité totale de l'exécution budgétaire. Pourtant, le Gouvernement - l'audition de Mme de Montchalin hier l'a confirmé - persévère dans l'aveuglement passé, en refusant de faire la lumière sur les motifs de cette dérive. Le titre de l'exposé des motifs du présent projet de loi est à cet égard assez éloquent : « Un résultat s'inscrivant dans une trajectoire de redressement des comptes publics et s'appuyant sur un pilotage renforcé de la dépense ». Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose, comme l'an dernier, de rejeter le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024, tout en espérant vivement que l'exécution 2025 nous permette - enfin ! - de retrouver une gestion budgétaire saine et sereine.

• Pascal Savoldelli

  Le groupe CRCE-K votera également contre le projet de loi. Cela ne signifie évidemment pas que nous soutenons l'argumentation du rapporteur général...

• Michel Canévet

  Nous examinons ce matin le projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2024.

• Vincent Delahaye

  Je partage l'analyse du rapporteur général. D'ailleurs, si nous ne rejetions pas cette année le projet de loi d'approbation des comptes, nous ne le ferions jamais ! La Cour des comptes a de nouveau émis des réserves : est-ce que des améliorations sont tout de même apparues quant à celles qui avaient été formulées les années précédentes ? Je partage l'idée que nous devrions supprimer les 2 000 indicateurs de performance : il est presque évident que personne ne s'en sert et qu'ils ont pour seul « intérêt » de faire travailler des fonctionnaires ! Hier, lors de l'audition de la ministre en charge des comptes publics, nous avons obtenu quelques éclaircissements en ce qui concerne les 40 milliards d'euros d'efforts projetés pour 2026. Cette somme représenterait la différence entre le tendanciel - 1 750 milliards - et le niveau de 2025 - soit 1 710 milliards d'euros. Or, dans ce projet de loi, on voit que les dépenses publiques s'élevaient à 1 670 milliards en 2024 : cela signifie-t-il qu'on augmenterait les dépenses publiques de 80 milliards d'euros en deux ans si l'on suivait le tendanciel en 2026 ? En tout cas, nous sommes bien loin de l'austérité décriée par certains !

• Michel Canévet

  Il est toujours étonnant, presque remarquable, de constater la contribution positive des administrations de sécurité sociale au solde des comptes publics, alors même que la sécurité sociale, en elle-même, est en déficit...