Reconnaître les victimes de l'exposition aux essais nucléaires français et améliorer leur indemnisation

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , Profondément marquée par les traumatismes de la Seconde Guerre mondiale et par les tensions de la Guerre froide, la France choisit, dès l’après‑guerre, de se doter de l’arme atomique. Les effets dévastateurs des explosions nucléaires sur l’homme et l’environnement sont apparus aux yeux du monde lors des bombardements d’Hiroshima et de Nagasaki. À la suite des essais menés par d’autres puissances nucléaires, la France met en place ses propres protocoles d’expérimentation, prenant en compte plusieurs critères, notamment la densité démographique des sites envisagés pour les tests. Les autorités françaises souhaitent réduire les risques en choisissant des lieux d’expérimentation éloignés des régions les plus peuplées. Entre 1960 et 1966, la France réalise ses dix‑sept premiers essais nucléaires à Reggane et In Ecker, dans le Sahara algérien. Ces essais portent exclusivement sur des bombes A, fondées sur la fission nucléaire. Souhaitant ensuite, à l’instar des autres puissances dotées, maîtriser la technologie thermonucléaire – la bombe H, fondée sur la fusion nucléaire des centaines de fois plus puissante – la France recherche de nouveaux sites d’expérimentation encore plus isolés. À cette époque, la densité de population était de 86 habitants par kilomètre carré en France hexagonale, 57,5 en Europe et seulement 4,7 en Algérie, tandis que la Polynésie française ne comptait que 0,02 habitant par kilomètre carré. C’est donc en connaissance des risques associés aux tirs nucléaires et thermonucléaires, que la Polynésie française est choisie. Entre 1966 et 1996, le Centre d’expérimentation du Pacifique (CEP) réalise pas moins de 193 essais nucléaires. La période « atmosphérique », durant les huit premières années, compte 46 tirs, dont 5 bombes H mégatonniques, conduits en campagnes de deux à trois mois durant l’hiver austral. La période « souterraine » qui suit, totalise 147 explosions au fond de puits forés sous les couronnes coralliennes puis, faute de place, sous les lagons de Moruroa et Fangataufa, se déroule quant à elle tout au long de l’année, n’étant plus soumise aux contraintes météorologiques. Xouthos , le dernier essai nucléaire grandeur nature français, marque la fin des opérations du CEP le 27 janvier 1996, il y a tout juste trente ans. Afin d’établir un état des lieux précis sur les connaissances historiques de cette époque, sur les conséquences de l’installation et des opérations du CEP et d’évaluer les limites du cadre juridique actuel, une commission d’enquête parlementaire a été mise en place en 2024 puis recréée en 2025 par le groupe Gauche Démocrate et Républicaine à l’Assemblée nationale. Durant ses travaux, menés en Polynésie française comme à Paris, elle a entendu les témoins, les associations, les experts scientifiques, les autorités civiles et militaires ainsi que les responsables institutionnels. Son rapport, adopté à l’unanimité, souligne la fragilité scientifique du seuil d’exposition actuellement utilisé pour apprécier les demandes, l’extrême difficulté voire l’incapacité du régime en vigueur à produire des décisions perçues comme justes, ainsi que la nécessité d’un dispositif cohérent, transparent et compréhensible par tous. Les conclusions de la commission d’enquête confirment l’existence d’une rupture de confiance durable entre les populations frappées par les conséquences des essais et les institutions de la Polynésie française et de l’État. Restaurer cette confiance suppose d’adapter le droit aux réalités scientifiques, de simplifier la procédure, de garantir l’égalité de traitement pour les individus et pour les collectivités. Pendant trois décennies, les opérations du CEP ont profondément transformé le territoire polynésien sur le plan environnemental, économique et social. Une partie de la population a vécu ces explosions comme une profanation de leur terre nourricière, le opu fenua . La distance géographique, le secret‑défense entourant les opérations et la communication très restreinte sur les retombées radioactives ont longtemps empêché les populations concernées – travailleurs civils et militaires ainsi que les habitants des archipels – d’accéder à une information fiable. Lorsque les données ont progressivement été rendues publiques, elles ont révélé l’ampleur des expositions et ravivé les interrogations sur l’origine de nombreuses pathologies. Ces révélations ont nourri une mobilisation associative croissante et une demande persistante de reconnaissance. Il convient de souligner que cette mobilisation ne fut pas seulement celle des communautés polynésiennes : de nombreux vétérans de l’armée française, volontaires ou appelés du contingent, qui ignoraient eux aussi les risques encourus et n’avaient pas bénéficié de mesures de radioprotection pleinement sécurisantes, ont également pris part à cette démarche de vérité et de justice. Ces préoccupations ont aussi donné lieu, à partir des années 2000, à une série d’initiatives parlementaires. Promulguée le 5 janvier 2010, la « loi Morin » constitue une première avancée dans la reconnaissance des conséquences sanitaires des essais nucléaires réalisés par la France en Algérie et en Polynésie française. La loi ouvre un droit à indemnisation aux personnes réunissant trois conditions : avoir été présentes sur les sites d’expérimentation ou dans des zones exposées aux retombées radioactives ; avoir été exposées durant une période de contamination avérée ; et présenter l’une des 23 pathologies radio‑induites figurant dans la liste annexée au décret n° 2014‑1049 du 15 septembre 2014. L’ensemble de ces critères fait naître une présomption de causalité entre l’exposition aux rayonnements ionisants et la survenance de la maladie, présomption que le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), chargé d’instruire les dossiers, peut renverser. Dans la version initiale de la loi, le CIVEN renverse la présomption de causalité s’il estime comme « négligeable », le risque que la maladie ait été causée par les essais nucléaires. En 2017, le « risque négligeable » disparaît pour laisser place, un an plus tard, au « seuil d’exposition ». Aujourd’hui, si le CIVEN apporte les preuves que l’individu n’a pas atteint ce seuil, fixé à un millisievert par an – seuil issu du régime civil de radioprotection, la présomption est renversée. Toutefois, le rapport intitulé Évaluation de l’exposition radiologique des populations tahitiennes aux retombées atmosphériques de l’essai Centaure (07/1974), publié par l’ASNR en février 2025, ainsi que le rapport d’enquête parlementaire, mettent en évidence de très larges incertitudes (sur la base de données et les calculs) entourant l’attribution d’un tel seuil à un individu, ce qui fragilise totalement la pertinence de ce critère. Et même dans les cas où, selon les tableurs du CIVEN, le seuil serait atteint pour un individu, il entérine que les rayonnements ionisants sont la cause de sa pathologie. Là encore, l’ensemble des scientifiques auditionnés par la commission d’enquête affirme que ni un lien, ni une absence de lien ne peuvent être démontrés par l’utilisation de ce seuil. Le CIVEN, lui‑même, lors des auditions de la commission d’enquête, a admis que ce seuil était un seuil administratif et de gestion et qu’il n’avait aucune valeur scientifique. Les experts, eux, craignent que le droit affirme ce que la science n’est pas en mesure d’établir avec certitude. Une telle impasse nécessite une refondation qui articule les acquis scientifiques avec les prescriptions légales. Cette approche nouvelle permet aussi d’aligner le dispositif sur les autres régimes d’indemnisation, en vue d’assurer des décisions rigoureuses, justes et équitables. L’objet de la présente proposition de loi vise à refonder le régime d’indemnisation des victimes des essais nucléaires français. Elle renforce la reconnaissance des préjudices, clarifie les modalités d’instruction des dossiers et améliore la transparence du processus décisionnel. Cette réforme substitue à la présomption de causalité actuellement en vigueur une présomption d’exposition, fondée sur la réalité historique et scientifique des retombées radioactives. En reconnaissant que les personnes présentes dans les zones et périodes affectées ont été exposées aux rayonnements émis par les essais, cette nouvelle approche permet de sécuriser le droit à réparation tout en évitant d’affirmer un lien de causalité que la science ne peut établir individuellement avec certitude. La proposition de loi introduit également une dimension collective en prévoyant le remboursement par l’État des dépenses de santé liées aux pathologies potentiellement radio‑induites, répondant ainsi à une attente ancienne et légitime. Par cette réforme, il s’agit d’établir un cadre plus juste, plus crédible et respectueux de l’histoire partagée entre la France et la Polynésie française. En reconnaissant pleinement les conséquences des expérimentations nucléaires et en améliorant la réparation des préjudices, la loi vise non seulement à apaiser les tensions et à rétablir la transparence, mais également à reconnaître et réconcilier l’ensemble des acteurs de cette période, qu’il s’agisse des populations locales, des victimes, de leurs familles ou des vétérans et personnels ayant participé aux essais. L’objectif est de reconstruire un lien de confiance durable entre tous ceux qui ont été touchés par cette histoire et la Nation. L’ article 1 er redéfinit les personnes pouvant bénéficier de l’indemnisation. Il remplace le préjudice fondé sur l’établissement d’un lien de causalité entre une pathologie potentiellement radio‑induite et une exposition aux rayonnements ionisants par un préjudice fondé sur le risque créé par l’État en exposant des populations civiles ou des personnels militaires. Ainsi, dès lors qu’une personne a été exposée aux retombées des essais nucléaires et qu’elle présente une pathologie susceptible d’en résulter, le droit à réparation est reconnu. L’article étend également cette définition aux victimes dites « indirectes » ou « par ricochet » en reconnaissant le préjudice propre des ayants droit, notamment les conjoints et les membres du premier cercle familial. Compte tenu des particularités culturelles de la Polynésie française, il inclut aussi dans cette catégorie les personnes liées à la victime par le lien fa’a’amu , forme de parenté nourricière qui crée des solidarités affectives et familiales comparables à celles du lien de filiation. Afin d’harmoniser ce régime avec les dispositifs existants, un délai de prescription de dix ans est instauré pour les ayants droit à compter du décès de la victime directe. Les nouvelles dispositions sont rendues rétroactives : elles s’appliqueront aux demandes d’indemnisation déposées avant la promulgation de la présente loi, y compris pour les ayants droit. La redéfinition du champ des bénéficiaires s’accompagne de la création d’une commission temporaire chargée d’établir un constat partagé entre l’État et les organismes d’assurance maladie concernés. Cette commission évaluera les dépenses déjà supportées par ces organismes pour la prise en charge des victimes – à partir de leurs données comptables ou, lorsque nécessaire, par une estimation forfaitaire. Sur cette base, l’État procédera au remboursement de ces dépenses. L’ article 2 précise les conditions de temps et de lieu permettant d’identifier les personnes exposées, y compris celles exposées in utero, ayant ultérieurement développé une pathologie potentiellement radio‑induite. S’agissant de l’Algérie, les dispositions actuelles de la loi du 5 janvier 2010 sont maintenues. Pour la Polynésie française, trois situations sont définies : – durant les essais atmosphériques, l’ensemble du territoire est considéré comme exposé ; – durant les essais souterrains et la phase de démantèlement, les atolls de Moruroa et Fangataufa, où les activités pouvaient disséminer des éléments radioactifs, sont identifiés comme zones exposées ; – dans des situations exceptionnelles, l’exposition peut être reconnue en dehors de ces zones, notamment lorsque des matériels, équipements, engins ou moyens de transport issus des sites d’expérimentation ont pu exposer des personnes aux rayonnements ionisants. L’ article 3 renforce le rôle de la Commission de suivi des conséquences des essais nucléaires (CSCEN). Il lui confie désormais le pouvoir de mettre à jour la liste des maladies potentiellement radio‑induites, sur la base des demandes reçues et des travaux scientifiques nationaux et internationaux. L’article facilite la tenue régulière de la commission, pérennise son fonctionnement et étend ses compétences à l’ensemble du processus d’indemnisation. La CSCEN pourra ainsi examiner les listes de traducteurs, d’experts, les barèmes d’évaluation et les référentiels méthodologiques, et adresser des recommandations au CIVEN. Ce renforcement doit permettre un suivi mieux coordonné, plus transparent et plus représentatif des spécificités de la Polynésie française, tout en associant experts, administrations, représentants politiques et acteurs associatifs. L’ article 4 adapte les procédures du CIVEN aux nouvelles bases du régime d’indemnisation. La référence au seuil d’exposition d’un millisievert par an est supprimée, puisque la reconnaissance du droit à réparation repose désormais sur une présomption d’exposition. Le CIVEN doit vérifier que les demandeurs satisfont aux conditions d’exposition définies et qu’ils présentent une pathologie inscrite sur la liste établie par la CSCEN. L’article 4 renforce également les obligations de clarté et de transparence du CIVEN envers les demandeurs et prévoit une communication adaptée aux publics concernés. L’ article 5 encadre les modalités de versement de l’indemnisation. Il rappelle que l’acceptation d’une offre met fin à toute voie de recours visant à obtenir réparation des mêmes préjudices, conformément aux principes du code civil. Il prévoit également l’exonération fiscale des sommes versées au titre de la présente loi. L’ article 6 renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’application de la loi. L’ article 7 fixe le gage assurant la compensation financière des charges nouvelles pour l’État, conformément aux exigences constitutionnelles.