Débat — Sénat, séance du 5 mars 2025

Interventions

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• Nadine Bellurot

  L'objectif premier des deux textes que nous examinons ce matin est simple : étendre aux communes de moins de 1 000 habitants le scrutin de liste. Ce faisant, nous tentons de répondre à la crise de l'engagement local, qui s'apparente malheureusement de plus en plus à une tendance de fond, en particulier dans les communes rurales, et qui se traduit par un double phénomène : d'une part, la diminution du nombre de candidats aux élections locales ; d'autre part, l'augmentation des démissions en cours de mandat. Au premier tour des élections municipales de 2020, 106 communes ne disposaient d'aucun candidat, et à l'issue du renouvellement général, 345 communes ne disposaient pas d'un conseil municipal complet. Ces chiffres sont nettement supérieurs à ceux qui ont été observés en 2014, où seules 64 communes étaient sans candidat, et 228 sans conseil municipal complet. Par ailleurs, au 1er octobre 2024, 1 787 maires élus en 2020 avaient démissionné de leur mandat, soit plus de 5 % des édiles, et l'on recense près de 30 000 démissions de conseillers municipaux à mi-mandat. Les facteurs de crise des vocations électorales au niveau local sont multiples. Figure assurément en tête la dégradation des conditions d'exercice des mandats locaux, mais nous sommes également convaincus que les modalités du scrutin municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants ne sont pas sans lien avec la démobilisation constatée, et plus généralement avec les difficultés rencontrées. Vous le savez, historiquement, l'ensemble des communes étaient soumises, depuis 1884, au scrutin de liste majoritaire à deux tours. Progressivement, le scrutin de liste proportionnel sans panachage ni vote préférentiel a été étendu à une part croissante des communes, la dernière extension aux communes comptant entre 1 000 et 3 500 habitants étant intervenue en mai 2013, pour une application aux élections de mars 2014. En conséquence, les communes de moins de 1 000 habitants sont désormais les seules à être soumises au scrutin majoritaire. Rappelons toutefois qu'elles représentent plus de 70 % des communes et 13 % de la population française. Dans ce contexte, la proposition de loi d'Élodie Jacquier-Laforge, adoptée par l'Assemblée nationale il y a maintenant trois ans, tend à franchir la dernière étape de la généralisation du scrutin de liste pour les élections municipales, en l'étendant aux communes de moins de 1 000 habitants. En parallèle, le texte assortit cette extension de trois adaptations réservées à ces communes. Tout d'abord, l'article 1er autorise le dépôt de listes incomplètes. Seraient ainsi permis les dépôts de listes comportant au moins cinq candidats dans les communes de moins de 100 habitants, au moins neuf candidats dans les communes comptant entre 100 et 499 habitants, et au moins onze candidats dans les communes comptant entre 500 et 999 habitants. Ensuite, l'article 3 de la proposition de loi étend aux communes de 500 à 999 habitants le bénéfice de la présomption de complétude, qui concerne, en l'état du droit, les seules communes de moins de 500 habitants. Vous vous en souvenez, depuis la loi relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique de 2019, l'effectif légal du conseil municipal des communes de moins de 100 habitants, fixé à sept, est réputé complet dès lors qu'il compte au moins cinq membres ; de la même manière, dans les communes comptant entre 100 et 499 habitants, l'effectif légal du conseil, fixé à onze membres, est réputé complet dès lors qu'il en compte au moins neuf. Dans la proposition de loi, l'extension de la règle du « réputé complet » se conjugue avec la création d'une strate intermédiaire pour les communes comptant entre 500 et 999 habitants, dont l'effectif légal du conseil serait abaissé de quinze à treize membres. En conséquence des dispositions des articles 2 et 3, le conseil municipal des communes entre 500 et 999 habitants serait donc réputé complet à onze membres. Nous sommes convaincus de la nécessité d'étendre le scrutin de liste aux communes de moins de 1 000 habitants, afin d'harmoniser les règles applicables à l'ensemble des communes et de résoudre les difficultés posées par le scrutin majoritaire. En octobre 2024, un rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales préconisait précisément d'unifier le mode de scrutin aux élections municipales. Il avait été suivi du dépôt d'une proposition de loi transpartisane. Nous vous proposons donc aujourd'hui d'approuver les propositions de loi organique et ordinaire, tout en prévoyant des aménagements complémentaires de manière à garantir un dispositif opérationnel et adapté aux petites communes. Nous identifions trois arguments en faveur du scrutin de liste proportionnel, qui vont de pair avec les limites que démontre aujourd'hui le scrutin majoritaire. En premier lieu, le scrutin majoritaire et la pratique du panachage favorisent une « personnalisation » excessive du vote. Le fait même, pour un citoyen, de rayer des noms sur une liste entre en contradiction avec l'essence du vote, qui devrait être un acte « positif » où le citoyen manifeste son adhésion à un projet, plutôt qu'un acte « négatif » où il s'agit de voter contre tel ou tel élu - c'est souvent le maire ou l'adjoint chargé de l'urbanisme qui en fait les frais. Il est temps de mettre un terme à la pratique du « tir aux pigeons ». Se présenter avec une équipe, formée autour d'un projet, c'est permettre la mise en place d'une dynamique collective. Cela éviterait de se retrouver avec un conseil municipal qui ne partage ni les mêmes idées, ni les mêmes projets pour la commune. Cela contribuerait à une meilleure protection des maires et inciterait sans doute davantage de citoyens à s'engager. En deuxième lieu, nous estimons que la différence de traitement existant aujourd'hui entre les communes, selon qu'elles comptent plus ou moins de 1 000 habitants, n'est pas justifiée. En troisième et dernier lieu, il semble difficilement concevable que les communes de moins de 1 000 habitants demeurent les seules collectivités à ne pas être soumises à la règle constitutionnelle de la parité. La part de femmes dans les conseils municipaux y est aujourd'hui inférieure de plus de dix points à celle que l'on constate dans les communes de 1 000 habitants et plus : 37 % contre 48 %. D'aucuns expriment la crainte qu'émergent, dans certaines des communes les moins peuplées, des difficultés pour constituer des listes paritaires. À cette préoccupation, nous répondons que le niveau d'engagement des femmes dans les petites communes de nos territoires n'est plus à prouver. Je rappelle à cet égard que la proportion de maires femmes est supérieure dans les communes de moins de 1 000 habitants par rapport aux autres communes, atteignant 22 % dans les communes de 100 habitants ou moins. Les associations d'élus, à l'instar de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) et de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), ont pris position en faveur de cette réforme. Depuis 2019, c'est une demande récurrente de l'AMRF. Ces associations se disent convaincues du puissant levier que peut constituer la généralisation du scrutin de liste pour enclencher une nouvelle dynamique de l'engagement local et favoriser le renouvellement des équipes municipales dès 2026. Il s'agit là d'un véritable enjeu de vitalité démocratique ! Les élus sont aujourd'hui dans une grande souffrance, avec, parfois, des situations de détresse. Je reste sincèrement convaincue qu'en leur permettant de partir sur de bonnes bases, avec une équipe et un projet commun, on favorise l'engagement des citoyens et la vitalité des communes. J'ajoute que nous sommes passés, en 2013, du scrutin majoritaire au scrutin de liste pour les communes entre 1 000 et 3 500 habitants, et que les craintes exprimées alors sur la capacité à former des listes dans les communes les plus petites de cette strate démographique ne se sont pas concrétisées. Parmi les arguments que nous entendons aujourd'hui, beaucoup sont identiques à ceux que nous entendions à cette époque.

• Olivier Bitz

  À mon tour, je remercie les rapporteurs pour leur travail. Je suis néanmoins assez sceptique sur les textes présentés et leurs objectifs. Les élections municipales ayant lieu dans un an, nous sommes à un moment où les maires sortants se demandent s'ils vont se représenter ou non, et comment ils vont s'organiser. Or ils ont de plus en plus de difficultés à trouver des bonnes volontés, faisant face à la crise des vocations. J'entends évidemment les arguments des associations d'élus, tout comme ceux sur les pratiques de « tir aux pigeons » - évidemment insupportables -, mais j'entends aussi les maires des communes rurales de mon département demander qu'on les laisse tranquilles. Nous n'avons de cesse, dans cette enceinte comme ailleurs, de répéter qu'il faut arrêter d'imposer de nouvelles règles et contraintes aux élus locaux ; or c'est précisément ce que nous ferions avec cette proposition de loi, alors même que le mode de scrutin actuel fonctionne. Aujourd'hui, il faut donner le goût de l'engagement et cela passe, selon moi, par le fait de redonner de l'intérêt à la structure municipale. C'est là le véritable sujet. Je ne suis pas certain que les dispositions proposées soient de nature à susciter des vocations ou pacifier certaines situations - d'ailleurs, j'ai sondé les maires sur mon territoire et nombre d'entre eux s'inquiètent de devoir expliquer à des personnes qui se sont déjà engagées dans le conseil municipal qu'il n'y aura pas de place pour elles sur la prochaine liste. Je ne suis donc pas convaincu par ces textes et, une fois n'est pas coutume, je rejoins assez largement la position exprimée par Cécile Cukierman.

• Hussein Bourgi

  Je souhaite également saluer le travail des rapporteurs sur ces textes. Comme vient de le dire Catherine Di Folco, la question du nombre de conseillers municipaux se pose au regard notamment de l'absentéisme et du recours aux procurations. Si, voilà quelques années, on m'avait interrogé sur l'harmonisation du scrutin de liste pour les élections municipales, je n'aurais pas eu d'avis sur la question. Aujourd'hui, j'ai un avis, tiré de l'expérience que j'ai acquise de situations de maires démissionnaires ou de crises au sein de conseils municipaux. Souvent, les cas de démission de maires ou d'élus municipaux sont largement commentés lorsqu'ils sont liés à des problèmes externes au conseil municipal. S'il s'agit de problèmes internes, les élus sont beaucoup plus pudiques. Je me suis donc penché sur le sujet. J'ai constaté qu'au moment des élections municipales, se créent des groupements d'intérêts particuliers : une liste sur laquelle figurent quatre noms alors que le conseil municipal compte onze membres, par exemple, n'a pas vocation à administrer le village ; il s'agit, pour les personnes concernées, d'intégrer le conseil municipal pour faire valoir leurs intérêts. Ce peut être une liste composée de propriétaires fonciers, de représentants de telle association ou de tel club sportif, ou encore de chasseurs. Quand un maire, même plein de bonne volonté, se retrouve avec deux minorités de blocage de la sorte, la situation finit par imploser. C'est pourquoi je considère que l'harmonisation du scrutin dans toutes les communes est devenue une question de bon sens. Un maire a mieux à faire que de gérer des négociations et des tiraillements au sein d'une petite équipe municipale. Concernant la parité, quand je vois qui fait vivre les banques alimentaires, qui anime les centres sociaux, qui se trouve à la tête des comités des fêtes, je constate qu'il n'y a vraiment pas besoin d'aller chercher les femmes : elles sont déjà là ! Viendra le temps où les parlementaires qui, aujourd'hui, voient dans la parité une obligation particulièrement exorbitante nous demanderont de l'instaurer, car les femmes seront partout et les auront évincés.

• Catherine Di Folco

  Merci aux rapporteurs pour leur travail très précis. Pour avoir récemment discuté avec les maires des petites communes de mon département du Rhône, je peux dire que leur position est très partagée : 50 % d'entre eux seraient soulagés de voir ce scrutin de liste mis en place, tandis que 50 % souhaitent qu'on les laisse tranquilles, et ce y compris sur la parité. Faut-il vraiment l'imposer sur cette strate ? En tout état de cause, j'espère que nous n'irons jamais jusqu'à imposer, comme on a voulu le faire voilà quelques années, que le premier adjoint soit de sexe opposé au maire. Une telle mesure serait extrêmement compliquée à mettre en oeuvre. Les maires estiment surtout qu'il y a trop de membres dans les conseils municipaux. Ce n'est certes pas la question du jour, mais il faudra y réfléchir, et ce indépendamment de la strate.

• Éric Kerrouche

  Par l'amendement COM-15, nous proposons une réécriture globale de l'article 1er. Il s'agit d'apporter deux modifications substantielles au texte transmis par l'Assemblée nationale. D'une part, sur le nombre de candidats que devront compter les listes, nous avons un objectif de souplesse. Ainsi, comme nous préférons ne pas créer de strate supplémentaire pour les communes de 500 à 999 habitants, nous relevons de onze à treize le nombre minimum de candidats que devront comporter les listes dans ces communes pour que le conseil soit réputé complet. En outre, nous proposons de déposer dans ces communes des listes comportant deux noms supplémentaires, afin d'éviter de nouvelles élections en cas de démissions, ce qui satisfait l'amendement COM-1 rectifié. En revanche, permettre d'emblée le dépôt de listes de deux noms, comme Cédric Chevalier le propose dans son amendement COM-8 rectifié ter, ne fonctionnerait pas, puisque cet effectif est inférieur au minimum nécessaire pour que le conseil soit réputé complet. D'autre part, concernant les élections complémentaires réservées aux communes de moins de 1 000 habitants, comme je l'ai expliqué, nous proposons un mécanisme innovant permettant soit de respecter l'effectif légal du conseil, soit de faire en sorte qu'il soit réputé complet, soit encore d'ajouter deux candidats. Là encore, nous privilégions la souplesse. L'adoption de cet amendement rendrait sans objet les autres amendements déposés à cet article, mais je tiens à les évoquer brièvement. Il est ainsi proposé de limiter l'extension du scrutin de liste aux communes de plus de 100 habitants dans l'amendement COM-4 rectifié, ou de plus de 500 habitants dans les amendements COM-3 rectifié et COM-5 rectifié bis ; nous préférons une harmonisation définitive. Quant aux amendements COM-9 rectifié bis, COM-7 rectifié ter et COM-10 rectifié bis, ils reviennent sur l'obligation de parité, qui exprime pourtant une exigence constitutionnelle. En outre, dans notre volonté d'harmonisation des modes de scrutin, on imagine mal de ne pas étendre cette obligation aux communes de moins de 1 000 habitants. Des débats similaires ont eu lieu quand le scrutin de liste a été étendu aux communes de 1 000 à 3 500 habitants ; or aucune difficulté n'a été relevée en la matière aux élections suivantes.

• Éric Kerrouche

  Les dispositions relatives au droit de vote des ressortissants d'autres États de l'Union européenne aux élections municipales sont de nature organique. Les deux amendements que nous avons déposés sur ce texte visent simplement à apporter des coordinations

• Éric Kerrouche

  Un mode de scrutin est rarement une finalité ; c'est un outil. C'est ainsi que nous concevons cette proposition de loi, en ayant conscience qu'elle ne transformera pas les conditions d'exercice de la démocratie locale et ne concerne que l'élection. Une brève incise : si nous mettons en place un scrutin de liste, celui-ci ne peut être, évidemment, que paritaire. J'insiste également sur un autre avantage de ce scrutin, développé par Nadine Bellurot : c'est une équipe qui se présente, non des individus. Les maires, dès lors qu'ils n'avancent pas seuls, disposent ainsi d'un bouclier. C'est aussi un moyen d'accroître la pluralité politique : la composition d'une liste exige d'être la plus représentative possible de la situation de la commune. En ajoutant à ce renforcement de la vitalité démocratique le mécanisme du « réputé complet », nous proposons une évolution positive. Si, donc, cette proposition de loi ne change pas tout, il nous semble qu'elle vient protéger les maires et permet un meilleur exercice de leur mandat dans le temps. Je ne crois pas que nos propositions complexifient le texte : nous faisons simplement en sorte de rendre celui-ci compatible avec la réalité vécue et la spécificité des communes rurales, liée avant tout à l'effectif de leur conseil municipal.

• Nadine Bellurot

  Par l'amendement COM-21, nous proposons d'harmoniser l'intitulé de cette proposition de loi avec celui de la proposition de loi organique afférente.

• Muriel Jourda

  Je vous propose de considérer que le périmètre de ce texte, aux fins de l'application de l'article 45 de la Constitution, comprend les dispositions relatives aux harmonisations rendues nécessaires, dans les dispositions organiques du code électoral, par les dispositions de la proposition de loi n° 451 visant à renforcer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal.

• Nadine Bellurot

  L'amendement COM-12 rectifié quater de Corinne Bourcier vise à prolonger la dérogation permettant à une commune nouvelle de bénéficier de l'effectif d'une commune appartenant à la strate démographique supérieure jusqu'au troisième renouvellement général suivant sa création. À ce stade, j'y suis défavorable, car il convient d'en retravailler la rédaction pour garantir sa stabilité juridique.