Débat — Sénat, séance du 18 juin 2025

Interventions

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• Chantal Deseyne

  Je me suis penchée, pour la branche autonomie, sur le recours à l'allocation journalière du proche aidant (AJPA). Nous sommes tous témoins du rôle croissant que jouent les quelque 9,3 millions d'aidants en France. Cette dynamique résulte du vieillissement de la population, mais aussi des difficultés d'accès aux soins et de l'impossibilité, pour certaines familles, de financer une aide à domicile ou un placement en établissement. Dans ce contexte, le problème de la conciliation entre vie personnelle et vie professionnelle se pose, pour les aidants, avec une particulière acuité. C'est pour répondre à cet enjeu qu'en 2017 le Parlement a voté la création du congé de proche aidant : tout salarié qui le souhaite peut suspendre son contrat de travail pour s'occuper d'un proche en perte d'autonomie ou en situation de handicap. La durée de ce congé peut être fixée par accord collectif, mais à défaut, sa durée maximale est de trois mois renouvelables dans la limite d'un an sur l'ensemble de la carrière professionnelle. Depuis 2020, les agents publics peuvent également en bénéficier. La création de ce congé a bien évidemment constitué une avancée pour les proches aidants, mais dans les faits, l'absence d'indemnisation est vite apparue comme un obstacle à son recours. C'est précisément pour lever cet obstacle qu'a été créée, en 2020, l'AJPA. Cette allocation, je le rappelle, est financée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et versée par les caisses des allocations familiales et de la Mutualité sociale agricole (MSA). Son montant s'élève à 65,80 euros par jour. Elle peut être versée, sur l'ensemble de la carrière professionnelle, dans la limite de 66 jours par proche et pour quatre proches au maximum. Pour favoriser la montée en charge de l'AJPA, le législateur a souhaité renforcer son attractivité. Dans la LFSS pour 2022, les critères d'éligibilité au congé de proche aidant et à son indemnisation ont été élargis pour permettre aux aidants de personnes en perte d'autonomie moins avancée d'en bénéficier. Par la même occasion, le montant de l'AJPA a été rehaussé au niveau du Smic journalier net. Plus récemment, dans la LFSS de 2024, le Parlement a voté le rechargement des droits à l'AJPA : initialement limité à 66 jours sur l'ensemble de la carrière pour aider un seul proche, le droit à l'indemnisation est désormais renouvelable trois fois, soit jusqu'à 264 jours, à condition que la personne aidée soit à chaque fois différente. L'AJPA est donc, à première vue, un dispositif attractif et ouvert à un public très large. Pourtant, le recours à cette allocation peine à se développer. Au 1er novembre 2024, près de 19 800 droits à l'AJPA ont été ouverts. Sur le plan budgétaire, en 2023, la CNSA a alloué 11 millions d'euros au financement de cette allocation. Ces chiffres sont très maigres par comparaison avec le nombre d'aidants potentiellement éligibles : on estime ainsi que près de 270 000 salariés et 67 000 agents publics aidants pourraient prétendre à l'indemnisation du congé de proche aidant. Sur cette base, le taux de recours à l'AJPA approche difficilement les 6 %. Alors, pourquoi le recours à l'AJPA - et, en tout état de cause, au congé de proche aidant (CPA) - est-il si faible ? Mes travaux m'ont permis d'identifier plusieurs freins. Premièrement, cela s'explique tout simplement par la perte de salaire induite. Pour les salariés rémunérés au-dessus du Smic, si l'employeur n'a pas mis en place de mécanisme de complément, le montant de l'AJPA se traduit par une perte de revenu désincitative. Sur ce point, il me semble difficile d'envisager une évolution du dispositif, que j'estime suffisamment robuste dans un contexte budgétaire très contraint. Deuxièmement, le recours à l'AJPA peut s'avérer complexe, notamment dans le cas d'une dégradation brutale de l'état de santé de la personne aidée. L'ouverture des droits suppose en effet que la perte d'autonomie de la personne aidée ait été préalablement évaluée par l'équipe médico-sociale départementale ou par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), et nous connaissons tous la longueur des délais pour obtenir ces évaluations. Il me semble qu'une simplification des démarches serait bienvenue pour faciliter le recours à l'AJPA dans ces situations d'urgence. Un autre point important concerne le renouvellement des droits à l'AJPA, qui n'est possible que si la personne aidée est différente. Si l'objectif de ne pas faire peser l'accompagnement d'une personne sur un même proche aidant est louable, dans les faits, cette condition s'applique mal à la réalité du terrain. Il me semble important de prendre cela en compte, en étudiant l'opportunité d'ouvrir le rechargement des droits à l'AJPA pour une même personne aidée. Enfin, il faut garder à l'esprit que l'allocation journalière du proche aidant est un dispositif récent, qui manque encore de notoriété. La stratégie de communication sur le congé de proche aidant et sur son indemnisation doit donc être mieux ciblée, et devrait pouvoir s'appuyer sur le déploiement du service public départemental de l'autonomie.

• Philippe Mouiller

  Je remercie l'ensemble des intervenants pour leurs travaux.

• Marie-Pierre Richer

  Pour la onzième fois sur les douze derniers exercices, la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) a dégagé un excédent en 2024 à hauteur de 700 millions d'euros, soit 400 millions d'euros de moins que ne le prévoyait la LFSS de 2024, du fait d'une surestimation des recettes et de dépenses plus dynamiques que prévu. Le résultat de la branche est globalement conforme, à 100 millions d'euros près, aux prévisions de la dernière LFSS. Pour rappel, la situation structurellement excédentaire de la branche devrait prendre fin à compter de cette année. Cette année, dans le cadre de l'examen du projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, j'ai souhaité me pencher plus précisément sur la question des cotisations AT-MP dans les secteurs du médico-social et du bâtiment et des travaux publics (BTP). En effet, ces deux secteurs bénéficient de dispositions dérogatoires en matière de tarification, qui ne sont pas sans effet sur les mesures de prévention mises en oeuvre. Rappelons qu'en droit commun, les cotisations AT-MP dépendent de la sinistralité propre à chaque établissement pour les entreprises comptant au moins 20 salariés. Il s'agit là d'un levier important d'incitation financière pour favoriser l'investissement en matière de prévention, toute baisse de la sinistralité se traduisant par une diminution des cotisations dues. Cette règle ne s'applique toutefois pas à toutes les entreprises. En sont notamment exemptés les secteurs à faible sinistralité comme la finance et, plus étonnamment, le secteur du médico-social. Celui-ci bénéficie même d'une double dérogation, puisque tous les établissements du secteur, quels que soient leur taille et leur code risque, sont soumis à un même taux de cotisation, de 3,75 % en 2025. Cette particularité entraîne des distorsions à ne pas ignorer : elle conduit les petits organismes et les établissements des champs de l'enfance et du handicap à surcontribuer à hauteur de 400 millions d'euros par an, principalement au profit des grands groupes d'Ehpad, touchés par la sinistralité la plus élevée. Cela pose une question d'équité sectorielle : nous connaissons tous les difficultés financières rencontrées par certains établissements d'accueil des enfants ou des personnes handicapées sur nos territoires. Il n'est pas normal que ces tensions soient accentuées par une prise en charge, via les cotisations AT-MP, des dépenses occasionnées par les sinistres professionnels d'autres secteurs. Cette dérogation nous interpelle également sur le message envoyé au secteur médico-social : elle prive d'un levier d'incitation décisif la prévention, pourtant présentée comme une priorité dans un secteur marqué par une sinistralité particulièrement importante, notamment féminine, et qui n'a fait que s'accentuer lors des années 2010. La situation est baroque : on demande aux employeurs du secteur, exsangues financièrement, d'investir pour la prévention, sans prévoir le moindre retour sur investissement par une baisse des cotisations. Par conséquent, il me semblerait judicieux de faire converger progressivement la tarification AT-MP du secteur médico-social vers le droit commun. J'ai bien dit « progressivement », car la situation financière du secteur proscrit toute hausse brutale de charges. Dans une logique d'équité, un taux collectif pourrait être maintenu dans un premier temps, sous réserve qu'il soit différent pour chaque secteur. Par la suite, il semble opportun d'envisager une tarification mixte pour les plus grands établissements et de converger, peu à peu et avec les mesures d'accompagnement nécessaires pour les entreprises les plus touchées, vers une tarification de droit commun, incitative à la prévention. Le levier de la tarification n'est toutefois pas une réponse suffisante pour lutter contre les risques professionnels dans le secteur, également alimentés par un sous-effectif chronique lié à un défaut d'attractivité des métiers et par l'évolution des tâches réalisées et des publics accueillis. Avant d'indexer les cotisations AT-MP sur la sinistralité, il nous faut donner au secteur les moyens de développer une culture de la prévention. Dans le privé, le fonds d'investissement dans la prévention de l'usure professionnelle (Fipu) voit ses crédits sous-consommés chaque année : il faut davantage communiquer sur cet outil qui permet de subventionner certains équipements de prévention à hauteur de 70 %. Il convient également d'accélérer la création de l'homologue du Fipu pour la fonction publique, prévu par la loi, mais jamais institué faute de parution des textes d'application. Enfin, j'estime qu'il serait opportun de soutenir la création envisagée d'un organisme professionnel de prévention dans le secteur médico-social, sur le modèle de celui du BTP, et d'y associer les acteurs publics comme privés. Le secteur du BTP bénéficie également de modalités dérogatoires de calcul des cotisations AT-MP, mais celles-ci ne reposent pas sur un taux collectif généralisé et ne font donc pas véritablement obstacle au développement d'une politique de prévention. Portée notamment par les efforts de l'organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP), celle-ci porte ses fruits puisque la sinistralité y a été divisée par deux en vingt ans. Le secteur du BTP reste toutefois marqué par la fréquence des accidents graves, des accidents associés à de forts taux d'incapacité permanente, voire des accidents mortels. Afin de lisser la charge fiscale engendrée par de tels sinistres, le droit en vigueur prévoit de pénaliser de la même manière les employeurs du BTP pour tous les AT-MP engendrant une incapacité permanente de 10 % ou plus, ce qui revient à écraser le coût des accidents les plus graves en le diluant avec des accidents de gravité moyenne. Sans effacer les spécificités de la sinistralité et du tissu économique du BTP, il me paraît judicieux que des concertations soient engagées en vue de créer un nouveau palier pour la tarification des AT-MP ayant entraîné une incapacité permanente dans le BTP, afin de prévenir la survenue des sinistres les plus graves. Par ailleurs, un autre phénomène a attiré mon attention lors des auditions : les délégations de tâches par l'intérim ou par la sous-traitance, de plus en plus fréquentes, ont pour effet secondaire de transférer le risque AT-MP de l'entreprise donneuse d'ordres vers d'autres entités. Si la responsabilité des sinistres professionnels doit, bien sûr, incomber au premier chef au sous-traitant ou à l'entreprise d'intérim, il ne faut pas pour autant que le donneur d'ordres soit exonéré de toute responsabilité. Pour lutter contre cette tendance dans l'intérim, un récent décret a prévu de renforcer le partage des coûts liés aux sinistres professionnels entre l'entreprise utilisatrice et l'entreprise de travail temporaire. À compter de l'entrée en vigueur de la réforme, échelonnée entre 2026 et 2028, l'entreprise utilisatrice et l'entreprise d'intérim se partageront désormais à parts égales les hausses de cotisations provoquées par des sinistres professionnels subis par des intérimaires. Il me semblerait opportun que les partenaires sociaux s'inspirent des évolutions prévues dans le secteur de l'intérim afin de mettre en oeuvre un partage du coût des sinistres professionnels en cas de sous-traitance.

• Frédérique Puissat

  Je partage plusieurs des propos qui viennent d'être tenus. Monsieur Jomier, le calendrier dans lequel nous nous trouvons nous permet déjà de nous projeter en 2026. Nos rapporteurs ont esquissé des pistes à cet égard, et je les en remercie. Je constate également, avec mes collègues, que nous n'avons pas la même vision des choses. Cela me paraît tout à fait sain. Vos positions relatives à la taxe Zucman étaient audibles, et nous les avons entendues. Mais nos positions étaient différentes et nous n'avons pas fait les mêmes choix. De même, vous n'aviez pas fait les mêmes choix que nous lorsque nous avions proposé d'augmenter le temps de travail l'année dernière. Ces débats sont sains et nous devons respecter les positions des uns et des autres. C'est la chance du Sénat d'avoir des majorités qui arrivent à se dégager. En revanche, je ne suis pas d'accord avec Bernard Jomier lorsqu'il dit que, parce que nous avons refusé la taxe Zucman, nous ne pourrions pas proposer de mesures d'économies susceptibles d'être acceptées par les Français. La majorité sénatoriale fera des propositions pour 2026, que vous voterez ou non. Le moment est grave. Si nous nous interdisons de faire des propositions, nous ne nous en sortirons pas. Tout l'honneur du Sénat est d'avoir une majorité, nous l'avons vu en 2025 : nos collègues députés n'ont pas pu présenter de projet de loi de finances ni de projet de loi de financement de la sécurité sociale. Heureusement, le Sénat a pu le faire, ce qui nous a permis d'avoir un budget rapidement. Malheureusement, les prévisions de déficit de la sécurité sociale se sont aggravées depuis que le PLFSS a été voté au Sénat. Soyons donc prudents dans nos votes. Nous ferons en sorte que des majorités se dégagent pour que le PLFSS soit voté au Sénat. Nous ne serons pas forcément d'accord, mais je n'accepte pas d'entendre dire que les Français n'accepteront pas nos positions parce que nous n'avons pas voté un texte de loi. Sinon, c'est la Révolution, les « gilets jaunes », avec nos encouragements ! (Les membres du groupe Les Républicains applaudissent.)

• Raymonde Poncet Monge

  Merci, madame la rapporteure générale, pour votre rapport. Parler de dynamisme des dépenses, et non plus de dérive, est un grand progrès. Nous savons que ce dynamisme est, d'une certaine façon, inéluctable. En effet, les dépenses de la branche maladie augmentent dans tous les pays européens, et les dépenses de la branche vieillesse également, du fait du déclin démographique. Or ce dynamisme des dépenses est régulé par toutes les mesures prises sur la valeur de ces dépenses. L'Ondam doit progresser de 2,9 % par an pour les quatre ans à venir, soit une valeur supérieure au PIB. Mais, si aucune mesure n'était prise sur les dépenses, il excéderait les 4 %. On demande en réalité à l'Ondam un tiers de mesures d'économies et de baisse de la valeur des dépenses. Il en va de même pour les retraites. C'est par la forte pression exercée sur les pensions des retraités que l'on maintient la stabilité des dépenses de la branche. Au cours de nos auditions, il nous a été dit que, si rien n'était fait et si les dernières réformes des retraites s'appliquaient en l'état, la baisse relative des pensions et du niveau de vie des retraités ne serait guère soutenable. Le taux de pauvreté repartirait à la hausse, alors que notre système social est particulièrement performant par rapport aux autres pays européens, puisque nous avons contenu à 10 % la pauvreté des retraités. Le dynamisme des dépenses est donc contenu, dans la mesure du possible. Nous soutiendrons pour notre part toutes les mesures qui ne seront pas antisociales. Cependant, nous constatons également que les mesures prises par le Gouvernement pèsent sur les recettes. Selon la Cour des comptes, en 2024, le montant représenté par la sous-compensation des exonérations de charges patronales s'est élevé à 5,5 milliards d'euros. Cela a été rendu possible par le fait que cette compensation ne se fait plus à « l'euro, l'euro », mais par l'intermédiaire de la TVA, appuyée sur la consommation, et non sur le travail. La non-application de la loi Veil entraîne donc une perte de 5,5 milliards d'euros. De plus, la Cour des comptes relève également une sous-compensation structurelle du bandeau maladie, qui a entraîné, en cumulé, entre 2019 et 2024, 18 milliards d'euros de pertes de recettes, lesquels pèsent à présent sur l'Urssaf Caisse nationale. Par ailleurs, nous ne pouvons pas ne pas parler des niches sociales. Depuis 2019, les niches d'exemptions d'assiette - celles qui n'ont jamais eu vocation à être compensées, comme la prime de partage de la valeur ou l'exonération des heures supplémentaires - ont augmenté de 10 milliards d'euros. Elles pèsent désormais 19 milliards d'euros ! Or la déflation salariale se règle par le partage de la valeur ajoutée dans les entreprises. Ce n'est pas à la sécurité sociale de compenser la perte de pouvoir d'achat des travailleurs. Par le passé, nous avons pu faire face à l'augmentation des dépenses au moyen de recettes supplémentaires. Or, depuis 2019, nous assistons à une rupture totale. L'effort sur les recettes est quasi nul, en revanche nous pesons fortement sur les dépenses. C'est ce que nous avons appelé la politique des caisses vides. Par conséquent, le solde s'en trouve aggravé. L'exonération des heures supplémentaires, inefficace pour l'emploi et la compétitivité, a été supprimée, puis rétablie par le président Macron. Elle coûte 2,2 milliards d'euros. Or la sous-compensation pour la branche vieillesse représente également 2,2 milliards. Au total, 5,6 milliards d'euros ont pesé sur le solde de la branche vieillesse en 2024. Il faut revenir à une politique de recettes correcte et mettre fin à l'envolée des niches sociales. Depuis des années, le Gouvernement fonde ses prévisions de croissance sur des taux supérieurs à ceux qui sont avancés par le Fonds monétaire international (FMI), le consensus des économistes, l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), la Banque de France, la Commission européenne et l'OCDE. Il faut que cela cesse. C'est une illusion idéologique nourrie par la croyance du Gouvernement en la politique de l'offre. Alignons plutôt les prévisions sur les consensus économiques.

• Bernard Jomier

  Nous l'avons censuré, car il ne prévoyait pas de rétablissement des comptes. La LFSS a été adoptée, parce que les Français souhaitaient un budget pour le pays. Or, entre le projet de 2024 et la loi adoptée en 2025, une trajectoire de dégradation a été finalement tracée, notamment parce que les recettes n'étaient pas suffisantes. Les quelques milliards d'euros de suppressions d'exonérations de cotisations proposées ne convenaient pas à la mouvance présidentielle, qui a exigé que l'on abandonne cette piste. Une trajectoire de redressement est donc indispensable, et nous en discuterons. Cependant, je m'adresse à vous, mes collègues de la majorité sénatoriale : lors du débat sur la taxe Zucman, vous avez refusé de solliciter les ultrariches pour un prélèvement qui était pourtant très loin du niveau confiscatoire. Or aucun discours de réalité économique ne peut se tenir au prix de l'injustice sociale, car les Français refuseront ensuite toutes les mesures qu'on leur demandera d'accepter. Toutes ! Car vous délégitimez la notion même de solidarité nationale. Le Premier ministre annoncera prochainement les mesures qu'il souhaite voir adopter pour redresser les finances du pays. C'est dans ce sillon politique que nous nous trouvons. Or nous n'aurons évidemment pas un regard positif sur la Lacss - pas davantage que vous, madame la rapporteure générale, mais je n'ai pas tout à fait compris si vous déposeriez une motion tendant à opposer la question préalable, ou si vous laisseriez le Placss être examiné pour le rejeter ensuite. L'Ondam est dans une impasse, même si nous observons une évolution structurelle positive. Mais la façon dont l'Ondam est établi n'est pas de nature à permettre aux 265 milliards d'euros du budget santé du pays d'avoir une véritable efficience. Cela pose problème. Poursuivre les mesures paramétriques, comme nous l'avons fait jusqu'à présent, y compris quand la gauche était au pouvoir, contraindra certes la dépense, mais n'améliorera nullement la situation. Il faut s'attaquer au volet structurel. Quelle que soit la faiblesse politique du Gouvernement, ne pas conduire ce chantier pour éviter d'être censuré n'est pas une preuve de responsabilité. Il faut s'y attaquer, dès maintenant, si l'on ne veut pas s'attaquer aux prestations sociales ou aux personnes qui n'ont pas beaucoup de revenus. Des progrès ont certes été enregistrés sur l'évaluation des niches. Mais la question n'est pas là ! Il s'agit de prendre des décisions. Cela fait des années que cela dure, que les rapports se succèdent sans qu'aucune décision ne soit prise. Il est temps de nous attaquer aux exonérations économiquement inutiles et socialement injustes.

• Élisabeth Doineau

  Madame Poncet Monge et moi-même menons dans le cadre de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) un travail ensemble sur l'avenir de la protection sociale. Nous cherchons à élaborer une « boîte à outils », grâce à laquelle nous pourrons parler en connaissance de cause des différents moyens à notre disposition. L'ensemble des allégements existants représente environ 100 milliards d'euros, dont 35 milliards d'euros non compensés. Mais cette non-compensation est en quasi-totalité légale. La loi Veil s'applique, selon le type de niche, qu'à partir de 1994 ou 2004. Or les exemptions d'assiette, de près de 15 milliards d'euros, sont presque toutes antérieures à cette date, raison pour laquelle elles ne sont pas compensées. La sous-compensation des allégements généraux, de 5,5 milliards d'euros, provient quant à elle de la part de TVA que la loi a décidé de lui attribuer en 2019. J'aimerais que tout soit compensé à l'euro près, mais il faudrait mobiliser de toute façon les moyens de l'État. Ce qui serait gagné du côté de la sécurité sociale serait perdu de celui de l'État. Ces déficits qui augmentent chaque année nous privent par ailleurs de politiques publiques souhaitables. Le remboursement des intérêts de la dette ne cesse d'augmenter. Le comité de surveillance de la Cades la semaine dernière l'a montré, les taux d'intérêt ont augmenté, rembourser la dette nous coûte plus cher qu'avant. Monsieur Jomier, Jean-Marie Vanlerenberghe défendait précisément l'idée d'un chaînage vertueux. Étudier le bilan de l'année écoulée avant de se projeter dans les deux ans à venir me semble pertinent pour organiser l'avenir. Vous avez dit que la somme de 40 milliards d'euros d'économies était déraisonnable. Je dirais surtout qu'elle est difficile à atteindre. Il faudra faire des économies, et ce sera de toute façon difficile pour ceux qui seront mis à contribution. Nous défendons depuis longtemps la pluriannualité, pour travailler sur le moyen terme et le long terme. Nous le démontrerons avec Raymonde Poncet Monge. Vous avez souligné l'importance de la prévention : c'est une décision politique d'affichage qui doit être actée dans les faits. Il y a des marges de manoeuvre sur ce point au niveau de la branche AT-MP. J'ai voté contre la proposition de loi dite taxe Zucman, mais ce n'est pas le sujet. Ce texte ne s'inscrit pas dans un ensemble, alors qu'il faut agir dans le cadre d'une stratégie cohérente de retour à l'équilibre. Je ne suis pas opposé personnellement à la taxation des ultrariches, mais cette proposition est déconnectée d'un tel ensemble. Concernant l'efficience de l'Ondam, nous aborderons le sujet dans la mission d'information qui nous a été confiée par la Mecss. Il faut une stratégie globale du système de santé, pour le moyen et le long terme. Concernant l'évaluation des niches, je me félicite effectivement des améliorations qui se présentent d'année en année. Les décisions sur les niches à supprimer relèvent toutefois du PLFSS. Madame Apourceau-Poly, je ne peux pas vous laisser dire que les économies touchent toujours les plus vulnérables. Lors du dernier PLFSS, nous avons essayé de répartir les efforts le plus justement possible. Le problème est que toutes nos propositions n'ont pas été retenues, ce qui a pu déséquilibrer l'ensemble. Il reste qu'elles avaient toujours été atténuées pour les plus vulnérables. Par ailleurs, concernant la CNRACL, le Gouvernement a annoncé en mars dernier une compensation pour les hôpitaux.

• Corinne Bourcier

  C'est contre-productif !

• Laurence Muller-Bronn

  Je félicite également les rapporteurs. Un proche aidant à la retraite peut-il percevoir l'AJPA ? De même, un proche aidant chômeur peut-il toucher cette allocation ? Par ailleurs, lorsque les femmes ont une carrière complète, les trimestres de maternité sont-ils utiles ?

• Chantal Deseyne

  L'allocation journalière est un revenu de remplacement destiné aux actifs, qui doivent mettre leur activité entre parenthèses pour venir en aide à un proche. Les retraités, qui ne sont plus en activité, n'y sont donc pas éligibles. Quant aux chômeurs, ils peuvent bénéficier de l'AJPA s'ils justifient devoir suspendre leur recherche d'emploi pour s'occuper d'un proche.