Débat — Sénat, séance du 29 octobre 2025

Interventions

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• Lauriane Josende

  La Constitution est effectivement notre pacte fondamental, que nous ne devons pas pouvoir modifier aisément. Mais ne dénaturez pas mon propos. Ce que je dis, c'est que la Constitution est l'outil par excellence de règlement du pouvoir politique. Certes, notre interprétation de son rôle institutionnel est nécessairement politique, mais elle n'est en aucun cas partisane. La Constitution est la chose de tous. Au cours de l'instruction du texte, je me suis attachée à analyser la portée de la clarification juridique proposée. Mais en réalité, comme je l'ai montré, le texte n'apporte aucune sécurisation ! Seul l'article 89 permet de réviser la Constitution. Le Conseil d'État, le Conseil constitutionnel, la doctrine : tous s'accordent sur ce point. De plus, c'est le professeur Denis Baranger qui, lors de son audition, a appelé mon attention sur le fait que, sur un plan formel, c'est une loi ordinaire qui a entraîné la modification constitutionnelle proposée par le général de Gaulle. Personne ne pourrait empêcher un futur président de faire de même'. Le texte de cette PPLC ne prévient nullement ce risque. D'un point de vue politique, dans le contexte actuel, le fait de proposer une révision constitutionnelle assortie d'un tel affichage partisan n'est absolument pas opportun. Vous présumez par ailleurs que le peuple français dira forcément « oui » au référendum et que la voix populaire sera instrumentalisée. Mais le général de Gaulle lui-même s'est heurté au peuple français en 1969 ! Sachons raison garder : le remède peut être pire que le mal.

• Éric Kerrouche

  Je pense que mon propos a été assez clair. En l'espèce, le RN a déposé une proposition de loi constitutionnelle en janvier 2024. C'est cette raison qui m'a conduit à déposer le texte qui vous est présenté. Mais, je le répète, la règle doit être la même pour tous.

• Corinne Narassiguin

  Votre conclusion est intéressante : vous dites qu'il ne faut pas faire de politique avec les questions institutionnelles. Or vous justifiez vous-même votre proposition de ne pas adopter ce texte par des motifs politiques ! Une proposition de loi constitutionnelle déposée par le Rassemblement national en janvier 2024 a mis en lumière certaines faiblesses dans notre Constitution. Si un texte issu d'un autre parti politique avait fait de même, nous aurions eu la même attitude : celle de souligner la nécessité de sécuriser l'esprit de la Constitution de la Cinquième République et ses modalités de révision. Seul l'article 89 doit permettre des révisions constitutionnelles. Les référendums organisés au titre de l'article 11 doivent porter sur des questions très précises et non servir de chevaux de Troie pour modifier la Constitution à l'insu de nos concitoyens, à l'issue d'un débat focalisé sur la question de l'immigration qui occulterait la véritable question posée. Quel rôle voulons-nous garantir au Parlement, en particulier au Sénat, dans le processus de révision constitutionnelle ? La proposition du RN montre que ce dernier a bien identifié la faiblesse de la Constitution. En effet, non seulement elle prévoit des modifications importantes de la Constitution via une utilisation de l'article 11 contraire à la règle, mais elle contient également une proposition de verrouiller les modifications constitutionnelles à l'avenir, qui ne pourraient plus passer que par la voie référendaire. Cela doit nous interpeller, et même nous inquiéter. Aucun parti n'est à l'abri d'une dérive illibérale lorsqu'il accède au pouvoir. Nous le voyons dans d'autres pays. Il ne s'agit pas d'entrer dans une campagne électorale contre un parti donné. Une révision de la Cinquième République doit se faire dans un cadre indiscutable sur le plan de la légitimité institutionnelle. Modifier la Constitution doit être une démarche complexe, assortie d'un débat transparent, ouvert, qui prend du temps. Il ne faut pas qu'il soit possible de modifier la Constitution en quelques semaines, au moyen de questions susceptibles d'engendrer des réponses émotionnelles et non rationnelles. Vous partez d'une analyse avec laquelle nous pouvons être d'accord, pour aboutir à une conclusion contraire à vos propres arguments. En effet, en définitive, c'est vous qui faites de la politique avec votre conclusion !

• Patrick Kanner

  Je vous remercie, madame la rapporteure, de ces explications très détaillées. Sur la forme, vous considérez que, dans la mesure où cette proposition de loi constitutionnelle a peu de chances de prospérer, 'il serait plus opportun de ne pas l'adopter. C'est pourtant le cas d'un certain nombre d'initiatives que nous adoptons. Permettez-moi de préférer une autre option, celle qui consiste à défendre nos convictions, à faire de la politique, au meilleur sens du terme, et à tenter de vous convaincre que nos initiatives, et celle-ci en particulier, peuvent être utiles au débat parlementaire. Sur le fond, nous ne partons pas de rien. Dans l'exposé des motifs, nous insistons essentiellement sur une proposition de loi constitutionnelle déposée par les députés du RN, que nous jugeons extrêmement dangereuse pour notre démocratie. Il ne s'agit pas d'un fantasme, mais d'un fait : le RNs'inscrit dans une logique illibérale en défendant un texte qui, si ce parti politique arrivait au pouvoir, pourrait aller jusqu'à son terme. Il ne s'agit pas pour autant de stigmatiser un tel plutôt qu'un autre, mais de s'opposer à toute possibilité, pour un parti politique susceptible d'accéder au pouvoir, de modifier notre Constitution en profondeur sans aucun garde-fou. Notre proposition de loi constitutionnelle vise en conséquence à sécuriser un dispositif, celui de l'article 89, sur lequel nous sommes tous d'accord. Il ne nous semble donc pas superfétatoire de faire adopter ce texte... Le groupe socialiste soutiendra évidemment cette proposition de loi constitutionnelle, qui figurera au premier point de l'espace réservé à notre groupe le 6 novembre prochain.

• Éric Kerrouche

  L'objet de cette proposition de loi constitutionnelle est de faire en sorte que le texte de la Constitution soit suivi à la lettre et qu'il ne soit possible de procéder à une révision constitutionnelle qu'en recourant à son article 89, figurant au titre XVI, précisément intitulé « De la révision ». Or, certains considèrent aujourd'hui qu'il est possible de recourir à l'article 11 de la Constitution pour réviser la Constitution. C'est notamment le cas du Rassemblement national (RN). Certes, en 1962, dans des conditions très particulières, le général de Gaulle, a recouru à l'article 11 pour transformer la Constitution en modifiant le mode d'élection du Président de la République, afin qu'il soit élu au suffrage universel direct. Pour le général de Gaulle, qui venait d'être victime de l'attentat du Petit-Clamart, il s'agissait d'assurer la pérennité du système politique afin de donner à ses successeurs, qui ne disposeraient pas de la même légitimité historique, une plus grande légitimité. Le général de Gaulle avait donc eu recours à cette solution pour aller vite. Il s'est d'ailleurs heurté à l'opposition de toutes les autres autorités. Il a ensuite à nouveau appelé les Français à se prononcer par référendum sur la régionalisation et la disparition du Sénat tel qu'on le connaissait, mais le peuple souverain a refusé cette évolution, ce qui semblait avoir définitivement fermé cette voie procédurale. Toutefois, le Rassemblement national a déposé, en janvier 2024, une proposition de loi constitutionnelle afin de recourir à l'article 11 selon des modalités complètement différentes de celles que je viens de vous exposer. En effet, le RN affirme qu'il s'agit d'un référendum sur l'immigration, un thème qui sera probablement encore au centre des débats de l'élection présidentielle. Toutefois, il a, à la vérité, l'intention de modifier dix-huit articles de la Constitution et d'en ajouter sept. Si ce référendum était approuvé par les Français, nous changerions de pays : la Constitution s'en trouverait donc profondément modifiée, avec une inversion de la hiérarchie des normes, le droit français étant alors considéré comme supérieur au droit européen ou international. Ce parti politique prend pour exemples la Russie ou la Hongrie arguant d'une évolution positive de leur régime pour s'abstraire des règles de l'État de droit. Au-delà de la préférence nationale, c'est toute la Cinquième République qui serait transformée. La proposition de loi constitutionnelle que je vous présente ne se limite pas à contrer le projet du Rassemblement national. Dans le monde actuel, les tentations illibérales ou autoritaires sont de plus en plus présentes. La tentation de recourir à l'article 11 pour modifier la Constitution pourrait à vrai dire concerner tout président 'quel que soit son bord politique. Il doit rester difficile de modifier la Constitution parce que ce texte fondamental est au sommet de la hiérarchie des normes. C'est pour cette raison qu'interviennent dans les débats l'Assemblée nationale et le Sénat. Le recours à l'article 11 pour modifier la Constitution conduirait à court-circuiter le Parlement, alors que les assemblées doivent être parties prenantes à toute évolution de la Constitution. Toute révision doit faire l'objet d'un débat démocratique. Ainsi, c'est le Sénat qui aurait le plus à perdre, car son « veto constitutionnel » se trouverait remis en cause. Avec cette proposition de loi constitutionnelle, il ne s'agit pas d'empêcher un parti politique de gouverner. Si le RN devait accéder au pouvoir, ce que je ne souhaite pas, il pourrait mettre en place son programme. Mais je conteste qu'il gouverne en remettant en cause le fonctionnement même de nos institutions. C'est pourquoi je vous propose de légiférer pour éviter que les règles relatives à la révision de la Constitution qui prévalent aujourd'hui ne puissent être remises en cause.

• Louis Vogel

  Souvenons-nous des mots de Montesquieu : « il est parfois nécessaire de changer certaines lois, mais le cas est rare et, lorsqu'il arrive, il ne faut y toucher que d'une main tremblante. » Il faut débattre de l'équilibre général de notre Constitution, et non d'un point de détail. Il est donc malvenu d'en discuter à ce moment.

• Agnès Canayer

  Je me rallie à la position de la rapporteure dont les arguments juridiques et politiques et la grande maîtrise du sujet nous conduisent à rejeter cette proposition de loi constitutionnelle. La Constitution de 1958 s'appuie sur un équilibre subtil, qui fait sa force. Elle est rigide dans sa forme et souple sur son fond ; c'est pourquoi elle a su s'adapter à de nombreuses évolutions structurelles. Son article 3 dispose ainsi que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Entre démocratie directe et démocratie représentative, la Constitution a trouvé un équilibre, dont la procédure prévue à l'article 11 fait partie. Il me paraîtrait extrêmement dangereux de rompre cet équilibre au détriment de l'expression du pouvoir populaire.

• Lauriane Josende

  Sur la forme, monsieur Kanner, vous avez raison : la question que votre groupe soulève avec ce texte mérite d'être posée et suscite un débat juridique et politique important. En revanche, je maintiens qu'on voit mal comment un tel texte qui sera inévitablement interprété comme une limitation du référendum pourrait trouver une issue heureuse, quand bien même le Président de la République souhaiterait prendre le risque de le soumettre au peuple français dans un temps record d'ici aux prochaines présidentielles. Car encore une fois, selon les termes de l'article 89, une approbation par référendum est indispensable pour que cette initiative soit adoptée. En tout état de cause, ce sont bien des lois ordinaires qui ont été soumises au référendum en 1962 et en 1969. C'est une façon de faire à laquelle tout acteur politique pourrait indubitablement encore recourir aujourd'hui. Dans un tel cas de figure, aucune approbation parlementaire n'est nécessaire, et aucun contrôle du Conseil constitutionnel n'est possible. Vous vous demandez également pourquoi nous nous refusons à préserver le rôle du Sénat dans le processus de révision de la Constitution. Les messages que nous adressons à la population revêtent une importance capitale dans un contexte où nos institutions n'ont jamais été aussi critiquées et où les élus, a fortiori nationaux, n'ont jamais été autant pointés du doigt : si nous vous écoutions, nous risquerions de donner l'impression que nous ne cherchons qu'à nous protéger nous-mêmes et que nous tentons d'empêcher le peuple de s'exprimer comme il le souhaiterait. Ce serait une très mauvaise chose ! Enfin, vous dénoncez la dimension plébiscitaire du référendum. Vous redoutez notamment que le peuple puisse se faire manipuler. Pour ma part, j'estime que, au-delà de la discussion parlementaire, qui permet, il est vrai, d'échanger des arguments sérieux, étayés et profonds, le peuple français est assez raisonnable et intelligent pour qu'un débat digne de ce nom ait lieu.

• Olivier Bitz

  Madame la rapporteure, je ne peux pas souscrire à vos propos. En réalité, la PPLC ne politise pas la Constitution. Elle fait l'inverse. La procédure rigide qui encadre la révision de cette dernière la place précisément au-delà du jeu politique. La proposition qui est faite consiste précisément à mettre les révisions constitutionnelles en dehors du jeu politique du moment et à s'assurer que le texte fondamental recueille le plus large assentiment possible dans la société française comme au Parlement. Vous dites que nous n'aurions pas besoin d'un texte parce que la doctrine serait unanime sur le sujet. Pourtant, les révisions constitutionnelles précédentes ont bien eu lieu. En réalité, ce sujet relève moins de la théorie juridique que de l'effectivité du contrôle. Le simple fait d'ajouter une disposition visant à limiter le recours à l'article 89 a des limites, si l'on se réfère aux théories de l'interprétation, de Carl Schmitt à Michel Troper. En définitive, la question qui se pose est de savoir qui décide. Le texte ne permet pas de répondre à cette question, puisque, dans les mêmes circonstances, le Président de la République pourrait recourir au référendum. Si l'on veut vraiment poser un verrou et faire en sorte que la Constitution soit respectée, il faut prévoir des modalités de contrôle effectives de la proposition de révision constitutionnelle. Dans cette hypothèse, le plus opportun serait de réfléchir à un contrôle a priori du Conseil constitutionnel, avant toute opération référendaire : le Conseil vérifierait alors que la proposition faite dans le cadre de l'article 11 respecte bien notre loi fondamentale. Un contrôle a posteriori est en revanche exclu, dans la mesure où le Conseil constitutionnel se refuse à contrôler la constitutionnalité d'un texte ayant reçu l'onction populaire. En réponse à Mme Canayer, je souligne que notre Constitution ne prévoit pas que l'article 11 puisse servir à réviser la Constitution - toute la doctrine s'accorde sur ce point. Aussi, on ne toucherait pas à notre équilibre institutionnel en en excluant le recours. On ne peut pas considérer qu'une expression, même populaire, contraire à la Constitution puisse être valide en tant que telle, puisque la consultation du peuple ne peut être envisagée que dans le cadre prévu par la Constitution. Cela étant dit, que penser de la proposition de loi constitutionnelle de M. Kerrouche ? Pour ma part, et même si son issue est incertaine, je voterai en faveur de ce texte en séance publique, et ce pour une seule et bonne raison : il permet au Sénat, conformément à une position constante de celui-ci, de réaffirmer qu'il considère qu'il n'existe qu'une seule voie pour réviser la Constitution, celle que prévoit l'article 89. Même si j'estime qu'il aurait avant tout fallu assurer l'effectivité des dispositions en vigueur dans notre Constitution, je considère que l'examen de ce texte nous donne l'occasion de rappeler la philosophie qui est celle de notre assemblée à ce sujet depuis de longues années.