Débat — Sénat, séance du 16 décembre 2025

Interventions

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• Yannick Jadot

  Si l'on cherchait une illustration de l'impuissance actuelle de l'Union européenne à défendre ses intérêts stratégiques, le débat sur le Mercosur en fournirait une démonstration assez claire. La voix de la France comme celle des institutions européennes apparaît aujourd'hui trop molle, trop ambiguë au regard des enjeux que nous avons à défendre. Un second exemple est celui de l'accord de Turnberry, conclu par la présidente von der Leyen avec le président Trump dans son golf privé. Par l'image qu'il a donnée, cet épisode a été ressenti comme humiliant pour l'Union européenne. À ce moment-là, l'Europe semblait incapable de savoir sur quel pied danser dans ce rapport de force. Les experts que nous avons auditionnés divergent d'ailleurs encore sur cet accord : s'agissait-il d'un bon compromis ou d'un mauvais arrangement ? A-t-il permis d'éviter une escalade ? Quoi qu'il en soit, nous ne sommes toujours pas prêts face à un monde devenu beaucoup plus instable. Nous ne savons pas comment l'Union européenne réagirait à une attaque sur ses normes, en particulier dans le domaine du numérique ou des services financiers. Nous peinons à identifier les mécanismes de défense collective qu'elle pourrait réellement mobiliser. Historiquement, la politique commerciale européenne s'est construite sur la libéralisation des échanges et les accords de libre-échange. Ce n'est pas tant l'Europe qui a changé de doctrine que le monde autour d'elle. La pandémie de covid et la guerre en Ukraine ont montré l'urgence de réduire nos dépendances externes. Cela suppose de sécuriser nos approvisionnements stratégiques, de renforcer le contrôle des investissements étrangers afin d'éviter la captation des technologies européennes et d'instaurer des mécanismes de préférence européenne. Sur ce point, l'évolution de la position française est notable. Dans les faits, la Chine conserve une position dominante sur de nombreuses matières premières critiques. L'Union européenne demeure très exposée, tant sur l'approvisionnement que sur la volatilité des prix et la vulnérabilité géopolitique. Certes, une stratégie européenne a été lancée en 2023, complétée en décembre 2025 par RESourceEU, avec l'objectif de réduire les dépendances et de créer un centre européen des matières premières critiques chargé de coordonner les efforts. Mais, parallèlement, le contrôle des investissements directs étrangers dans les secteurs stratégiques - défense, énergie, transports - reste très hétérogène dans son application. La force de la construction européenne, c'est le consentement à la norme que nous construisons collectivement, mais cette construction est souvent trop lente dans un monde devenu plus agressif. Nous le constatons avec les investissements chinois et les stratégies de « de-risking » plus ou moins assumées selon les États membres. Une proposition législative sur le filtrage des investissements étrangers a été adoptée par le Conseil et le Parlement européens et devrait entrer en vigueur au premier semestre 2026. Cela implique aussi d'adopter un changement profond de logique, en assumant ce qu'a été la stratégie chinoise pendant des décennies : si vous voulez exporter vers le marché européen, il faudra installer des usines sur notre territoire, et cette production sur notre territoire impliquera un partage de technologies. C'est quand même un renversement du monde auquel nous ne nous attendions pas aussi rapidement. De nombreux acteurs auditionnés soutiennent l'idée d'un véritable Buy European Act, instaurant une préférence géographique dans les marchés publics, qui représentent 14 à 15 % du PIB européen. C'est un levier considérable, qui ne nous coûterait pas forcément beaucoup d'argent. Il faut également introduire des critères explicites de contenu européen pour sécuriser nos débouchés et relocaliser certaines chaînes de valeur : médicaments, terres rares, capacités de transformation, composants électroniques, batteries, solaire ou numérique. La dépendance ne porte pas seulement sur l'extraction des ressources, mais aussi sur leur transformation. La Chine n'a pas forcément tous les minerais stratégiques, mais elle se dote des moyens de les transformer, ce qui crée une nouvelle forme de dépendance, qui n'est pas inéluctable. Nos travaux soulignent enfin la nécessité de mobiliser plus efficacement les instruments de défense commerciale face au protectionnisme et au mercantilisme agressif des États-Unis et de la Chine. L'Union européenne dispose aujourd'hui d'outils plus nombreux - anti-dumping, anti-subventions, mesures de sauvegarde -, mais leur mise en oeuvre demeure lente. À la différence des États-Unis, qui frappent vite et fort, nos procédures prennent du temps. De plus, l'Union applique le principe du « droit moindre », frappant toujours en deçà du dumping que nous avons évalué. Il y a donc là un véritable sujet de réactivité dans un monde devenu très et rapidement agressif. Cette lenteur est particulièrement visible dans le cas de Shein. Malgré les pressions, notamment françaises, l'Union peine à réagir. Les sanctions, lorsqu'elles interviennent, sont tardives et peu dissuasives, comme la récente amende de 40 millions d'euros. Nous ne protégeons pas suffisamment le secteur du commerce. Nous l'avons vu également sur l'acier, l'automobile ou, désormais, la chimie. Nous réagissons souvent trop tard et trop faiblement. Le récent règlement sur les subventions étrangères et l'instrument relatif aux marchés publics internationaux nous permettent d'agir un peu plus fortement, mais les moyens humains manquent, tant au niveau des administrations nationales - douanes, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) - qu'à la direction générale du commerce et de la sécurité économique (DG Trade) à Bruxelles. Enfin, un constat majeur ressort de l'ensemble des auditions : l'Union européenne souffre toujours de l'absence d'une véritable politique industrielle commune. Comme l'ont montré les rapports Draghi et Letta, nous nous sommes construits sur le marché et les consommateurs, rarement sur les producteurs, à l'exception de l'agriculture. Or c'est une aberration. Alors que tout le monde reconnaît les besoins d'investissements, de recherche et de protection, nous peinons à faire émerger des champions européens faute d'une politique industrielle commune. Des exemples existent, comme la vallée de la batterie électrique dans le nord de la France, mais ces dynamiques restent trop lentes.

• Didier Marie

  Tout en ayant travaillé ensemble, nous pouvons avoir quelques divergences d'appréciation, notamment à ce sujet. Certes, l'OMC fonctionne mal, mais il est exagéré de dire qu'elle ne fonctionne plus. Ce dysfonctionnement est lié au fait que les États-Unis ont décidé - bien avant la réélection de Donald Trump - de bloquer la nomination des juges au sein de l'organe d'appel de l'organe de règlement des différends (ORD), tandis que la Chine a adhéré à l'OMC - grâce à notre bonne volonté - sans en respecter les règles, puisqu'elle a continué à subventionner massivement son industrie, soit par l'intermédiaire des marchés publics, soit par le biais des entreprises d'État. Cependant, de nombreux États, dont les Brics, souhaitent le maintien du multilatéralisme et de règles communes au commerce international, ce qui permet à l'OMC de fonctionner cahin-caha et d'obtenir des résultats : je pense notamment à l'accord, certes modeste, portant sur les subventions à la pêche et la pêche illicite. Il faudrait donc réformer l'OMC, mais la tâche restera malaisée tant que les États-Unis bloqueront la machine et s'en désintéresseront. En résumé, faut-il une OMC à laquelle ne participent pas les deux superpuissances ou faut-il envisager - comme Mme von der Leyen l'a évoqué sans donner suite - un nouvel organisme international associant tous les pays désireux de maintenir des règles et le multilatéralisme ?

• Didier Marie

  Une partie des deux rapports remis par Mario Draghi et Enrico Letta n'a pas été évoquée dans le débat public : il s'agit de celle qui a trait à la nécessité d'une plus grande intégration européenne, en mettant en place un marché des capitaux et en mobilisant l'épargne européenne. La comparaison des entreprises américaines et des entreprises françaises laisse apparaître un fort écart en termes d'investissements : en France, sur 840 milliards d'euros d'épargne, 250 milliards d'euros sont investis aux États-Unis chaque année. Nous disposons donc des moyens de relancer la machine économique, dès lors qu'il existe une volonté politique pour le faire. Si la prise de décision à vingt-sept est effectivement complexe, c'est bien à l'échelon européen que les choses se jouent, notre marché de 450 millions de consommateurs nous mettant en position de concurrencer les États-Unis et d'autres pays.

• Jean-François Rapin

  Je remercie Dominique Estrosi Sassone d'avoir initié le travail de nos trois commissions sur ce sujet structurant. Nous étions convenus, avec Cédric Perrin, de l'importance de disposer d'éclairages sur ce thème, notamment après la crise de l'Accord économique et commercial global (AECG-Ceta). L'examen de la proposition de résolution européenne (PPRE) sur le Mercosur, que nous venons d'adopter en séance, montre combien il est nécessaire que les Parlements nationaux soient davantage et mieux associés au processus de négociation des accords commerciaux internationaux, ce qui suppose également une bonne compréhension des enjeux d'ensemble. Je veux enfin saluer le travail des six rapporteurs. Nous avions déjà expérimenté ce type de travail, associant trois commissions et treize rapporteurs, dans le cadre du paquet Fit for 55. Cet exercice est délicat, mais il permet toujours d'aboutir à des résultats intéressants.

• Catherine Dumas

  Permettez-moi tout d'abord de présenter les excuses de Cédric Perrin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, qui participe à l'accueil d'une délégation étrangère au Sénat. Je m'associe aux propos de Jean-François Rapin au sujet de cette mission d'information, qui visait quatre objectifs principaux : établir un état des lieux des mesures, notamment douanières, prises par l'administration Trump et de leurs conséquences sur les filières européenne et française ; plus généralement, identifier les grandes tendances du commerce international et s'intéresser aux problématiques soulevées par la Chine ; s'interroger sur les réponses apportées par l'Union européenne (UE) et sur les instruments à sa disposition ; enfin, de manière plus prospective, proposer des pistes pour mieux protéger et accompagner les entreprises européennes et françaises. Au nom de Cédric Perrin, je tiens à saluer le travail des six rapporteurs, et notamment des membres de notre commission.

• Évelyne Renaud-Garabedian

  Merci de m'avoir confié les fonctions de rapporteur dans le cadre de cette mission d'information, qui s'est révélée particulièrement enrichissante. Les auditions menées ont été de grande qualité, et au fil des échanges, notre appréciation de la question a quelque peu évolué. Ce travail consacré à « la nouvelle donne du commerce international » a été lancé à la fin du printemps dernier, dans les semaines qui ont suivi le Liberation Day du 2 avril, au cours duquel le président américain a acté ce que le commerce international est devenu, à savoir un instrument de puissance. Donald Trump a déclenché une guerre commerciale contre le reste du monde, imposé des droits de douane sans rationalité économique, puis les a suspendus sous la pression des marchés, avant d'ouvrir des négociations rythmées par les menaces et les rapports de force. Dès notre première réunion, une évidence est apparue : la relation avec les États-Unis serait centrale dans notre réflexion. Mais une autre réalité s'est également imposée à nous : la menace stratégique pour l'Europe et pour la France ne provient pas seulement de Washington ; elle émane aussi, et peut-être davantage, de la Chine. Il ressort de nos auditions deux constats préoccupants : d'une part, les relations économiques internationales s'éloignent rapidement des principes que l'Europe entend défendre ; d'autre part, l'UE apparaît affaiblie, incapable de parler d'une seule voix, paralysée par des intérêts nationaux hétérogènes et peinant à influer sur le cours des choses. Le Liberation Day n'est pas un accident ; il est un révélateur qui a mis en lumière une réalité désormais incontestable : le multilatéralisme n'est plus le cadre de référence du commerce mondial. Le commerce n'est plus un espace de coopération régulée, mais un lieu de confrontation assumée. Ce basculement s'inscrit dans une recomposition géopolitique marquée par la rivalité sino-américaine, le retour affirmé de la souveraineté économique et la montée en puissance d'acteurs émergents. À ces évolutions structurelles s'est ajoutée, ces dernières années, une succession de crises majeures : le covid-19 a exposé nos dépendances ; la guerre en Ukraine a révélé notre vulnérabilité énergétique et industrielle ; les tensions au Moyen-Orient ont rappelé la fragilité de nos routes commerciales. Tout converge vers une même conclusion : le commerce mondial se fragmente, et la sécurité prime désormais sur l'efficience économique. Face à cette réalité, les États s'adaptent : ils relocalisent, ils subventionnent, ils protègent. Les interventions publiques en faveur des industries nationales ont explosé ; le protectionnisme n'est plus un tabou, il est devenu une norme. Dans le même temps, les échanges se réorganisent en blocs affinitaires. Le commerce est devenu politique, tandis que la politique se sert du commerce. Le groupe des Brics - le Brésil, la Russie, l'Inde, la Chine et l'Afrique du Sud -, désormais élargi à de nouveaux membres, forts de près de la moitié de la population mondiale, entend désormais peser davantage dans la redéfinition de l'ordre économique international. Nous assistons également à une véritable « arsenalisation du commerce », pour reprendre les mots de Pascal Lamy. La rivalité sino-américaine en est l'illustration la plus claire : les États-Unis bloquent, filtrent, sanctionnent ; la Chine investit, sécurise, verrouille ses chaînes de valeur et avance méthodiquement, notamment à travers les « nouvelles routes de la soie ». La compétition pour l'accès aux ressources critiques est devenue directe. Dans ce contexte, l'institution qui régulait, arbitrait, garantissait le commerce mondial n'est plus audible. L'Organisation mondiale du commerce (OMC) est marginalisée, le multilatéralisme est contourné, les règles communes cèdent la place aux rapports de force. Face à ce monde instable, l'UE hésite, agissant souvent trop peu et trop tard. Pire encore, elle n'utilise pas l'ensemble des outils dont elle dispose pour défendre une politique d'ouverture commerciale tout en se protégeant des mercantilismes agressifs, non par manque de moyens, mais par défaut de volonté politique et de consensus stratégique. C'est là le coeur du problème. Pourtant, les atouts existent : un marché de 450 millions de consommateurs - le deuxième au monde en termes de stabilité, de taille et de niveau de consommation -, un cadre juridique puissant, une base industrielle innovante, une capacité à négocier reconnue. L'Europe n'est pas faible par nature ; elle est faible par choix. La question n'est donc pas celle de la capacité de l'Europe à devenir une puissance commerciale. Il s'agit de savoir si elle accepte enfin d'en assumer le prix politique.

• Évelyne Renaud-Garabedian

  La France recule sur l'ensemble des positions d'excellence qu'elle occupait précédemment, qu'il s'agisse d'industrie, d'agriculture, d'innovation ou de savoir-faire, tandis que le reste du monde avance. Nous devons muscler les capacités d'exportations de nos entreprises en mobilisant le vivier des Français vivant à l'étranger, car ces entreprises peuvent avoir des problèmes liés à la langue et sont moins mobiles que les entreprises d'autres pays : l'Italie fait ainsi preuve de dynamisme en se vendant en tant que pays, tandis que nous ne défendons guère la marque « France ». Cette faiblesse à l'exportation est selon moi notre principale faiblesse. La France n'est plus une « grande dame », car nous avons - j'insiste - énormément reculé. Enfin, il faut aider nos grandes entreprises en ne dénigrant pas systématiquement les personnes qui les dirigent : nous sommes par exemple leaders dans le luxe et il faut défendre notre position.

• François Bonneau

  Le cognac est l'un des produits les plus touchés par la guerre commerciale en cours. Il me semble inexact de dire que les exportations se sont focalisées sur deux pays : par le passé, le cognac s'exportait très bien au Japon, et il faut davantage raisonner en termes de cycles. Dans le cycle actuel, le problème est que les deux principaux marchés sont affectés en même temps, et il faut donc tâcher de se repositionner ailleurs.

• Jean-Luc Ruelle

  Nous avons évoqué les zones de confort dans lesquelles nous sommes restés et dont nous devons désormais en sortir en misant sur l'innovation, quitte à aller la chercher ailleurs. Il s'agit d'un enjeu de politique industrielle nationale, celle-ci devant être articulée avec l'échelon européen. Nous manquons cependant de visibilité, car l'ensemble des chocs liés aux réajustements des flux commerciaux ne se sont pas encore produits à ce niveau, alors qu'une concurrence accrue sur certaines branches pourrait en résulter. Or les responsables - notamment politiques et administratifs - se refusent à affronter cette réalité, ce qui est fort regrettable.

• Jean-Luc Ruelle

  Je profite de la présence des commissaires des affaires européennes pour évoquer les modes de fonctionnement et de prise de décision au niveau de l'Union : ces derniers ont été de véritables problèmes en termes d'opportunités perdues et de décalages dans la prise de décision. Il faudrait donc se pencher sur les manières d'améliorer ce fonctionnement.