Débat — Sénat, séance du 19 février 2026

Interventions

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• Hervé Reynaud

  pour pouvoir valider une élection.

• Nicole Duranton

  Merci madame la présidente, madame la ministre, madame la présidente de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues. Le texte que nous examinons aujourd'hui est bref et revêt pourtant une importance particulière. Je veux d'abord saluer l'initiative de la présidente de la commission des lois Muriel Jordan, à l'origine de cette proposition de loi ainsi que l'ensemble des présidents de groupe qui l'ont cosigné. Ce consensus transpartisan honore notre assemblée. Son objet est simple, sécuriser le remboursement des frais d'expertise comptable que les candidats doivent engager pour leur compte de campagne. Des frais qui relèvent d'une exigence légale, des frais qui peuvent être et sont parfois considérables. Selon les travaux du rapporteur Hervé Renaud, le montant moyen de ces frais s'est levé à plus de mille euros par candidat lors des municipales de deux-mille-vingt. Pour beaucoup, ce montant n'est pas un détail. Je veux d'ailleurs saluer les apports du rapporteur qui permettent notamment de préciser que la CNCCFP pourra ne retenir qu'une partie des honoraires lorsque ces derniers apparaissent disproportionnés. Cette évolution concilie 2 exigences tout aussi légitimes. L'égalité entre les candidats et la bonne utilisation des deniers publics. Ce texte devra désormais poursuivre son chemin législatif afin de sécuriser pleinement le scrutin municipal à venir. Car en France, l'engagement électoral ne saurait être conditionné aux seules capacités financières, c'est cela au fond l'enjeu du texte. Bien entendu, le groupe RDPI votera favorablement pour cette proposition de loi. Je vous remercie.

• Dominique Vérien

  Madame la présidente, madame la ministre, madame la présidente de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues. Aujourd'hui, la présentation du compte de campagne par un expert-comptable est une obligation légale pour la quasi-totalité des candidats. Cependant, sauf dans le cas de l'élection présidentielle, les frais liés à cette obligation ne sont pas explicitement remboursables par l'État. Impose donc une règle aux candidats, mais on leur laisse en supporter le coût. Dans les faits, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques avait admis le remboursement de ces frais. Mais de récentes décisions juridictionnelles ont remis en cause cette pratique et risquent d'entraîner le paiement intégral de ces dépenses obligatoires par les candidats. Cela a été dit, ce serait une situation peu cohérente et surtout peu équitable et susceptible de créer des écarts entre candidats selon leurs ressources personnelles, ce qui n'est pas souhaitable dans une démocratie. La proposition de loi inscrit explicitement dans le code électoral que les frais d'expertise comptable doivent être intégrés au compte de campagne et sont éligibles au remboursement forfaitaire par l'État. Elle prévoit par contre que la CNCCPFP pourra limiter la prise en charge lorsque les honoraires apparaissent excessifs au regard des prestations réellement effectuées. Je tiens sur ce point à saluer le travail du rapporteur, notre collègue Hervé Renaud, qui a tenu compte des cas réels des 2 candidates qui nous ont amenés à légiférer aujourd'hui. Être remboursé parce qu'on fait campagne, oui. Gagner de l'argent parce qu'on a collé une affiche, non. Le texte permet donc de garantir l'égalité entre les candidats et sécuriser juridiquement une pratique déjà largement admise. Pour ces raisons, notre groupe soutient cette proposition de loi.

• Hervé Reynaud

  Madame la présidente, madame la ministre, madame la présidente de la commission des lois, mes chers collègues, alors que les élections municipales se dérouleront dans moins d'un mois, nous nous trouvons confrontés à une situation inédite. Les frais d'expertise comptable relatifs à la présentation des comptes de campagne pourraient désormais ne plus ouvrir droit au remboursement forfaitaire de l'État, rompant ainsi avec une pratique constante jusqu'à présent. Pourtant, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques admet de longue date l'imputation de ces frais pour l'ensemble des élections afin d'en permettre le remboursement tout en exerçant un contrôle rigoureux de proportionnalité par l'écrêtement des montants facturés. Alors comment en sommes-nous arrivés à une telle incertitude juridique, même si Muriel Jourdain a levé un peu le voile sur le contexte juridique qui qui nous occupe aujourd'hui. Alors par 2 arrêts rendus le vingt-deux décembre dernier, ? la cour administrative d'appel de Paris a expressément remis en cause cette pratique, ciblant particulièrement la commission nationale de campagne, l'adjugeant dépourvue de fondement légal. Je souhaite rappeler brièvement, chers collègues, le cadre juridique, l'article L cinquante-deux 12 du code électoral qui exige pour la quasi-totalité des élections la présentation du compte de campagne par un membre de l'ordre des experts-comptables. Cependant, bien qu'ils résultent d'une obligation légale, ces frais ont constamment été regardés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel à partir de 1993 et du Conseil d'État à partir de 1996 comme ne constituant pas des dépenses engagées ou effectuées en vue de l'élection et ne pouvant à ce titre être intégré au compte de campagne, à l'exception notable de l'élection présidentielle pour laquelle le législateur a expressément prévu cette possibilité en deux-mille-un en modifiant la loi du 6 novembre mille-neuf-cent-soixante-deux qui était relative à l'élection du président de la République au suffrage universel. Les candidats aux élections à venir feront ainsi face à une situation juridiquement précaire, une obligation légale imposée aux candidats, mais un remboursement devenu très incertain. Le guide d'ailleurs à l'usage des candidats aux élections et de leurs mandataires, qui a été publié en septembre deux-mille-vingt-cinq, indique toujours que les frais d'expertise comptable liés à la présentation des comptes de campagne seront remboursés. Vous imaginez la surprise des des candidats. La proposition de loi qui vous est soumise tend donc à inscrire explicitement l'article 52-12 du code électoral l'obligation d'inscrire ces frais dans le compte de campagne pour l'ensemble des élections, à l'exception des élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants comme c'est le cas aujourd'hui. Cette évolution poursuit donc un double objectif. D'une part garantir l'égalité entre les candidats face à une contrainte légale et d'autre part d'assurer la cohérence du système de remboursement de la part de l'État. L'inscription obligatoire de ces frais vise précisément à prévenir toute stratégie d'exclusion destinée à éviter un dépassement du plafond de dépenses, laquelle engendrerait une rupture manifeste d'égalité entre les candidats disposant de ressources suffisantes pour en assumer la charge et ceux qui seraient contraints de les imputer aux comptes de campagne au détriment d'autres dépenses électorales. Donc la commission des lois a apporté la semaine dernière 2 ajustements. En premier lieu, elle a tenu à confirmer le rôle de la commission nationale des comptes de campagne dans la fixation du remboursement forfaitaire en reconnaissant explicitement sa faculté de contrôle sur le caractère raisonnable des frais d'expertise comptable. Ainsi, plutôt qu'un renvoi au pouvoir d'appréciation de la commission nationale des comptes de campagne, il a paru préférable à la commission des lois d'inscrire directement dans la loi les critères permettant de qualifier des honoraires comme manifestement excessifs. À cette fin, la tenue a indiqué expressément que la commission nationale des comptes de campagne pourra ne retenir qu'une partie des frais lorsque ceux-ci apparaîtront disproportionnés au regard des prestations effectivement réalisées, des pièces produites ou des difficultés présentées par le compte de campagne. Ces critères au fond reprennent ceux déjà utilisés par la commission dans sa pratique administrative tout en leur donnant désormais un fondement législatif. Alors en pratique, la commission admet comme raisonnables des honoraires n'excédant pas environ 20 % des dépenses de campagne sous réserve de situation particulière. Les montants s'avèrent dans l'ensemble modérés pour votre information. Lors des dernières élections municipales, le coût moyen par contre de campagne s'établit à 1028 euros. Dans les faits, les écrêtements demeurent très rares. Ainsi, à l'issue des élections municipales de 2020, la commission nationale des comptes de campagne en a prononcé que 88 sur 4415 comptes concernés pour un montant cumulé de trente-et-un-mille-six-cent-dix euros soit en moyenne trois-cent-cinquante-neuf euros par décision. Le même ordre de grandeur se retrouve lors des élections sénatoriales en deux-mille-vingt-trois, seulement 5 écrêtements pour un total de mille-quatre-cent-vingt-quatre euros soit deux-cent-quatre-vingt-neuf comptes comportant des honoraires d'experts comptables, soit deux-cent-quatre-vingt-cinq euros par par dossier. En second lieu, s'agissant de l'application de ces dispositions aux territoires d'outre-mer, il est apparu à la commission des lois pour des raisons de cohérence normative, préférable d'intégrer directement les dispositions d'extension au sein de l'article premier de supprimer l'article 2, ce que nous proposerons dans quelques minutes. En définitive, cette proposition de loi ne crée pas un droit nouveau. Elle a pour objet de sécurité juridique, sécuriser juridiquement une pratique établie, nécessaire au bon fonctionnement du contrôle des comptes de campagne et attendu par les candidats aux élections municipales et communautaires de mars. Avant de conclure, je tiens à saluer l'esprit de responsabilité et de dialogue dont ont fait preuve l'ensemble des présidents de groupe et la présidente de la commission des lois pour aboutir dans des délais contraints à l'élaboration d'un texte transpartisan et consensuel. Cette démarche illustre notre capacité à dépasser nos divergences lorsque sont en jeu les conditions de l'engagement démocratique. Et madame la présidente de la commission des lois, vous avez bien fait d'insister sur ce point. Être candidat ne relève pas d'un simple acte symbolique. Cet engagement implique des charges réelles et il importe que l'accès au suffrage demeure ouvert à tous, indépendamment des ressources de chacun. La démocratie a un prix, la démocratie a un coût. D'autres sujets auraient naturellement pu être abordés afin de faciliter l'engagement des candidats aux élections, notamment les difficultés rencontrées avec les établissements bancaires pour l'ouverture d'un compte de campagne ou l'octroi d'un prêt. La commission des comptes de campagne lors des auditions souligne à cet égard dans son dernier rapport d'activité également que les parties recourent à l'emprunt auprès de personnes physiques comme alternative à l'emprunt bancaire. Également pu être évoquées les difficultés tenant à l'accès aux services d'experts comptables, à ceux de commissaires aux comptes acceptant la certification des comptes des partis politiques ou encore pour assurer nos permanences parlementaires. Chers collègues, une adoption rapide de cette proposition de loi s'impose toutefois afin de sécuriser l'emboursement des frais d'expertise comptable engagés par les candidats aux prochaines écoles municipales et certaines partielles qui ont déjà eu lieu. Sans cette clarification législative, la commission nationale des comptes de campagne pourrait se retrouver dans l'obligation de rejeter les demandes de remboursement des candidats. Je vous remercie.

• Marc Laménie

  Merci madame la présidente, madame la ministre, madame la présidente de la commission des lois et auteur de la proposition de loi, monsieur le rapporteur, cher Hervé Renault et mes chers collègues. Et c'est vrai que je rejoins Marie-Pierre de la Gontrie qui dit que aujourd'hui, c'est une journée particulière, je dirais puisque nous tournons vers l'unanimité pour l'ensemble des textes. L'année qui s'ouvre sera une année de respiration démocratique, je crois que c'est important la notion de démocratie. Et dans quelques semaines, nos concitoyens auront l'occasion de voter pour élire leur maire, leur conseil municipal de leur commune. Et c'est là, vraiment le symbole de la démocratie. Et puis dans les tribunes, nous avons beaucoup de visiteurs et je crois que c'est important puisque les centres de conseil municipal sont publics et au Sénat comme à l'Assemblée nationale, c'est aussi public. Et on accueille beaucoup de groupes. Donc je remercie aussi sincèrement les visiteurs et puis l'ensemble des personnels qui concourent à la connaissance de nos institutions, parce que je crois que c'est aussi un symbole de de démocratie important. Et c'est vrai que puis puis en septembre, j'ajoute que ce sera la moitié du Sénat qui sera renouvelée. L'égalité entre les candidats, la sincérité du scrutin, la confiance, la notion de confiance est importante. Des concitoyens dans la vie publique qui sont au coeur même de la démocratie. Depuis plus de 30 ans, notre droit impose aux candidats de retracer leurs recettes, leurs dépenses dans un compte de campagne. Ça a été largement évoqué par l'ensemble des intervenants et du du reporter et de la présidente de la commission des lois. Transparence a un coût et ce coût risque aujourd'hui d'être supporté par les candidats eux-mêmes. Pour la majorité des élections, les frais d'expertise comptable ne sont pas clairement reconnus comme des dépenses de campagne qui ouvrent droit à remboursement. Alors même que la loi impose que le compte de campagne soit présenté par un membre de l'ordre des experts-comptables, là il y a la notion de rigueur qui est aussi très importante, et la conséquence simple de cette ambiguïté, ce qui constitue une dépense obligatoire devient une charge définitive pour les candidats. Et cette proposition de loi que nous examinons a été cosignée par l'ensemble des présidents de groupe. Je crois que c'est réellement, ça montre réellement le l'unanimité et et c'est aussi un point particulièrement important. Et donc elle vise à inscrire explicitement dans le code électoral les frais d'expertise comptable parmi les dépenses de campagne. Voilà pour ma conclusion et toutes ces raisons, notre groupe, les indépendants, même titre que tous mes collègues, votera en faveur de l'adoption de cette proposition de loi. Je vous remercie.

• Muriel Jourda

  la présidente, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, quelques mots pour vous expliquer un sujet que je crois vous possédez tous en tant que ancien et peut-être actuel élu local et surtout en tant qu'actuel sénateur. Vous savez que dès lors qu'on se présente dans une commune de plus de neuf-mille habitants, qui était de candidat municipal ou que on a réussi à obtenir plus de 5 % des voix et qu'on a dépensé parallèlement plus de quatre-mille euros dans ces comptes de campagne, nous sommes tenus, les candidats sont tenus de présenter un compte de campagne et ce ce compte de campagne est présenté par un expert comptable. Il s'avère que depuis assez longtemps, il est établi que ce compte de campagne qui doit intégrer les dépenses qui sont faites par le candidat ne peut faire figurer que les dépenses qui sont faites en vue de l'élection. Or, la jurisprudence a d'assez longue date avait dire depuis les années mille-neuf-cent-quatre-vingt-dix, s'établit que les frais d'expertise comptable ne sont pas des frais que nous exposons en vue de l'élection, ils arrivent même postérieurement à l'élection, de sorte qu'ils n'ont pas nécessairement à figurer dans le compte de campagne. Pour autant, parce que c'est d'un certain bon sens puisque ces frais ne sont pas laissés au choix du candidat, mais doivent légalement être exposés, la commission des comptes de campagne a toujours accepté dans la pratique qu'ils puissent être intégrés à peut-être une modulation près qui est que la commission néanmoins vérifie qu'ils ne sont pas disproportionnés et qu'il y a une certaine raison dans ces frais d'expertise comptable. Pourtant la cour administrative d'appel de Paris, il y a quelques semaines de ça, a de façon assez communatoire indiqué que la commission des comptes de campagne ne pouvait plus intégrer ces frais d'expertise comptable puisqu'ils ne sont pas exposés en vue de l'élection. Ça pose évidemment une difficulté puisque la pratique, je l'ai dit, est de bon sens et là, la commission des comptes de campagne ne peut plus poursuivre cette pratique au au regard de la position extrêmement claire de la jurisprudence et c'est pour ça qu'aujourd'hui nous sommes saisis d'un texte qui vise à à mon avis à refaire prévaloir le bon sens, qui consiste à dire ces frais sont obligatoires, ils sont obligatoires pour pouvoir exposer dans un compte de campagne quelles sont les dépenses que nous avons pu faire et donc

• Mélanie Vogel

  Oui

• Pierre Barros

  Madame la présidente, madame la ministre, madame la présidente de la commission des hommes sera porteur, mes chers collègues, la genèse du texte qui nous est soumis aujourd'hui éclaire utilement le sens de notre débat. Comme l'a rappelé Cécile Cuckermann, président du groupe CRCEK lors de son intervention en commission des lois. À l'origine de ce texte, y a la contestation de la modification des comptes de campagne de 2 candidats du rassemblement national aux élections législatives de deux-mille-vingt-deux par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Ces 2 candidates avaient déposé des comptes de campagne avoisinant les trois-mille euros dans ces comptes figuraient plus de mille euros de frais d'expert-comptable, dépenses ayant été réformées par la commission des comptes de campagne. Cette situation est cependant très particulière. Chacun conviendra en effet que ces montants de comptes de campagne sont particulièrement faibles et suscitent des interrogations. Rappelons selon le rapport d'activité deux-mille-vingt-deux de la commission nationale des comptes de campagne que le montant moyen des dépenses engagées par les candidats au premier tour des élections législatives en deux-mille-vingt-deux s'est établi à dix-huit-mille-deux-cent-dix-sept euros les candidats au premier tour et à vingt-huit-mille-neuf-cent-soixante-quatorze euros pour les candidats présents au second tour. Aussi, dans les 2 cas que nous avons exposés, les frais d'expert-comptable représentent une part disproportionnée du total déclaré. Et c'est ce caractère manifestement excessif qui a conduit la commission nationale des comptes de campagne à réformer évidemment ces 2 comptes. Car rappelons-le, sur les cinq-cent-soixante-dix-sept circonscriptions et les milliers de comptes examinés, seuls 2 ont été concernés par une telle décision pour ce motif précis. Un compte de campagne n'est en effet pas une formalité administrative, il doit être le reflet d'une campagne réellement menée. Les frais d'expert-comptable obligatoire de par la loi ne sont en soi ni extravagants ni contestables, mais ils sont par nature annexes. Nous ne sommes donc pas face à une difficulté structurelle du droit, mais face à des situations singulières révélant l'absence de campagne réelle. Le texte qui nous est proposé vise ainsi à sécuriser juridiquement les prochaines échéances sur ce sujet et à éviter que tous les candidats soient logés à la même enseigne par une telle décision juridique. Il nous revient en effet de préserver l'esprit de la loi. C'est pourquoi la question du plafonnement des dépenses dites résiduelles est centrale et les modifications apportées par monsieur le rapporteur vont en ce sens dans la bonne direction. Mais posons-nous pour conclure la bonne question. Peut-on en effet considérer que l'on fait campagne en se contentant d'une candidature d'apparence éventuellement appuyée par la seule notoriété d'un chef de parti La question est donc politique tout autant que juridique. Il y a bien la loi et l'esprit de la loi parce que la stabilité du droit électoral est une exigence démocratique, nous voterons ce texte.

• Jean-Baptiste Blanc

  maxi, oui. Madame la présidente, Madame la ministre, Madame le président de la commission des lois, chère Muriel Jourdain, Monsieur le rapporteur, Hervé Renaud, chers collègues, la proposition de loi que nous discutons aujourd'hui est un texte court dont l'apparente technicité dissimule en réalité un enjeu éminemment politique, car essentiel à la vitalité de notre vie politique. Alors, Marie-Pierre de la Gonterie n'a pas voulu faire l'exégèse de l'article L 52-12 du code électoral, je ne vous permettrais pas de le faire par voie de conséquence. Mélanie Beaugelle, invitée à l'originalité, joue à pas comment. Donc je ne pourrais que être pas très drôle et vous dire que je confirme qu'il existait entre les interprétations des juges et celles de la CCN, CCFP, une divergence qui produisait une grande source de fragilité juridique et in fine financière pour tous nos candidats, beaucoup d'incohérences, beaucoup d'illisibilité, un problème en effet ? de rupture d'égalité potentielle entre les candidats. Ces derniers n'ayant pas tous la même capacité à assumer financièrement les coûts d'expertise comptable qui se qui se trouveraient soudainement mis à leur charge. Face à cette situation, l'intervention du législateur était devenue indispensable Et cette nécessité a tout de suite été reconnue par notre présidente, la commission des des lois murées de Jourdain ainsi que par les présidents de l'ensemble des groupes politiques de notre assemblée. Et donc on a un texte aujourd'hui bref simple qui permet l'inscription des frais d'expertise comptable sur le compte de campagne et donc le remboursement. Et grâce à cela, la pratique de la CNCCFP ne sera plus exposée aux risques juridiques ayant existé dans les années mille-neuf-cent-quatre-vingt-dix. 90. La commission des lois a reconnu l'intérêt de cette avancée, a proposé des ajustements à l'initiative de son excellent rapporteur Hervé Renault, dont je salue la qualité du travail. Et parmi ces ajustements, je mentionnerai seulement l'inscription en clair dans la loi des critères de remboursement des frais afin de permettre de filtrer les honoraires manifestement excessifs. Nous ne pouvons qu'approuver que le législateur fixe directement cette norme. Le texte que nous discutons aujourd'hui est donc équilibré, opérationnel et attendu, et ce constat est largement partagé ici. Il est à constater d'ailleurs qu'il n'y a pas d'amendement. Le gouvernement a enclenché de son côté la procédure accélérée. C'est effectivement urgent d'adopter tout cela rapidement afin de permettre au déroulement dans de bonnes conditions des campagnes à venir et surtout après les scrutins d'éviter les mauvaises surprises pour les candidats. Nous espérons donc que son examen par nos collègues députés puisse se faire dans les meilleurs délais. Vous l'aurez compris, les sénateurs du groupe LR, pas très originaux, sont favorables à cette proposition de loi qui va évidemment dans le bon sens. Merci.

• Mélanie Vogel

  Merci madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je ne serai pas très longue. Je vous dirai, comme vous l'ont dit mes collègues avant et vous le diront après, qu'évidemment le remboursement des frais de campagne est une condition majeure de l'égalité entre les candidats et que jusqu'à présent, la commission nationale des comptes de campagne et des financements publics avaient toujours inclus les dépenses d'expertise comptable dans les dépenses de campagne, étant donné l'obligation qu'ont les candidats de tenir des comptes de campagne et de les faire certifier par des experts comptables. Le la la prise en cause était donc logique et pertinente. Ça a été dit, ce sera redit, je pense, beaucoup de fois. La cour administrative d'appel de Paris a fait remarquer et c'est vrai que cette pratique n'était pas, n'est pas aujourd'hui prévue dans le droit et a donc demandé sa suspension et donc il nous revient comme législateur de régler aujourd'hui ce problème. C'est vrai que l'expertise des comptes n'est pas une dépense qui en soi et en elle-même a vocation directement à obtenir des voix, mais elle est la garantie que toutes celles qui ont eu vocation à le faire l'ont fait de manière régulière et justifiée. Donc indirectement, c'est une dépense nécessaire à l'existence de dépenses de campagne régulières et égalitaires, car évidemment le montant des frais peut ne pas être neutre pour certains candidats et candidates. Pour notre groupe donc, le maintien du remboursement des dépenses d'expertise comptable pour tous les scrutins est indispensable pour garantir l'égalité entre les candidats. Et cette proposition de loi qui est le fruit d'un consensus admirable transpartisan qui a embarqué la totalité des groupes du Sénat dans une volonté de perfectionner notre droit électoral aura évidemment le soutien appuyé, unanime du groupe écologiste et je souhaite beaucoup de courage à vos collègues qui suivront pour avoir de l'originalité dans leur prise de parole et l'expression de leur soutien. Je vous remercie.