Favoriser l'adaptation des territoires face aux effets du changement climatique (PPL)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, Les territoires, en métropole comme en outre-mer, sont d'ores et déjà confrontés aux effets du changement climatique, qui se traduisent par une intensification et une diversification des aléas naturels : inondations, sécheresses, canicules, feux de forêt, tempêtes, retrait-gonflement des argiles (RGA) ou encore érosion du littoral. Si ces phénomènes ne sont pas nouveaux, leur fréquence accrue et leur intensité croissante en amplifient significativement les conséquences sur les populations, les biens, les infrastructures et les activités économiques. Ces évolutions font peser des risques accrus sur la sécurité des personnes, fragilisent le bâti - notamment résidentiel -, affectent les réseaux essentiels et réduisent la productivité des terres agricoles. Elles peuvent également, dans certains cas, remettre en cause l'assurabilité de biens situés dans les zones les plus exposées. Dans ce contexte, la capacité des dispositifs publics à prévenir les risques, à accompagner les territoires et à indemniser les dommages se trouve directement interrogée. Les politiques publiques d'adaptation se sont, jusqu'à présent, construites par strates successives, le plus souvent en réponse à des aléas spécifiques. Chaque type de risque fait ainsi l'objet de dispositifs dédiés, de financements propres et de cadres juridiques distincts. Si cette approche sectorielle a permis d'apporter des réponses ciblées, elle conduit également à une juxtaposition de mécanismes parfois peu lisibles, inégalement dotés et insuffisamment coordonnés. Une telle organisation laisse subsister des angles morts, certains phénomènes étant partiellement couverts, voire exclus de dispositifs existants, notamment lorsqu'ils relèvent de dynamiques lentes ou hybrides. Elle limite également la capacité de l'action publique à anticiper des risques émergents encore insuffisamment caractérisés, dans un contexte d'évolution rapide des aléas climatiques. Par ailleurs, l'équilibre actuel des politiques publiques demeure largement orienté vers la réparation des dommages, au travers des mécanismes d'indemnisation, plutôt que vers la prévention et l'adaptation structurelle des territoires. Cette situation interroge la soutenabilité à long terme de notre modèle, dans un contexte d'augmentation prévisible de la fréquence et du coût des sinistres. En matière de prévention, le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (« fonds Barnier »), intégré depuis 2021 au budget de l'État via le programme 181 « Prévention des risques », joue un rôle structurant. Il apparaît toutefois insuffisamment dimensionné au regard de l'ampleur des besoins. Son champ d'intervention demeure en outre partiel : certains phénomènes, tels que l'érosion côtière ou le retrait-gonflement des argiles, n'y sont pas pleinement intégrés, notamment en raison de leur cinétique lente. S'agissant de la réparation, le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (« CatNat ») couvre les risques naturels dits « inassurables » par le seul secteur privé (inondations, séismes, cyclones, retrait-gonflement des argiles). Il repose sur une surprime assise sur les contrats d'assurance, dont le taux a été porté de 12 % à 20 % au 1er janvier 2025, ainsi que sur un mécanisme de réassurance garanti par la Caisse centrale de réassurance (CCR), bénéficiant de la garantie de l'État. Malgré sa solidité, ce système demeure à la fois complexe et lacunaire. Certains risques sont ainsi traités de manière différenciée, sans cohérence d'ensemble : la submersion marine relève du régime CatNat, tandis que l'érosion du trait de côte n'est, à ce jour, couverte par aucun dispositif d'indemnisation. En outre, tout régime assurantiel suppose l'existence d'un aléa, à l'exclusion des dommages prévisibles. Dès lors, certains dommages aujourd'hui indemnisables pourraient, à terme, être exclus de son champ d'application. Tel pourrait être le cas dans des territoires exposés de manière récurrente à des épisodes d'inondation ou de sécheresse. En 2021, plus de 10 millions de maisons individuelles étaient potentiellement exposées au retrait-gonflement des argiles, et près de la moitié des sols métropolitains seraient concernés à des degrés divers 1 ( * ) . Si les dommages peuvent, sous conditions, être indemnisés au titre du régime CatNat, ils sont longtemps restés en marge des politiques de prévention. À ce titre, l'État a engagé, en octobre 2025, une expérimentation reposant sur la création d'un fonds de prévention dédié, doté de 30 millions d'euros et déployé dans onze départements. Le recul du trait de côte constitue un autre enjeu majeur, affectant environ 22 % du littoral français. Ce phénomène, de nature progressive mais susceptible d'être accéléré par l'élévation du niveau de la mer et la multiplication des événements extrêmes, entraîne des conséquences significatives en matière d'aménagement du territoire. Entre 1960 et 2010, les surfaces perdues ont été estimées à 30 km² en métropole et en outre-mer (hors Guyane), soit l'équivalent de la superficie d'une commune comme La Rochelle 2 ( * ) . Dans un contexte de forte pression démographique sur les zones littorales, où la densité de population est 2,5 fois supérieure à la moyenne nationale, ce phénomène impose d'anticiper la recomposition spatiale des territoires, notamment par la relocalisation des biens et des activités exposés. Selon les estimations du Cerema, à l'horizon 2050, 5 200 locaux seraient concernés, pour une valeur d'environ un milliard d'euros, et près de 450 000 d'ici 2100, pour une valeur excédant 86 milliards d'euros, hors infrastructures 3 ( * ) . Or, en raison de son caractère prévisible, le recul du trait de côte, déjà exclu du volet prévention, l'est également du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles. Ce vide juridique a été mis en lumière dès 2014 à l'occasion de l'affaire de l'immeuble « Le Signal » à Soulac-sur-Mer, qui n'a donné lieu à indemnisation qu'à titre exceptionnel, dans le cadre d'un accord conclu en 2020. La loi « Climat et résilience » de 2021 a marqué une avancée en confiant aux collectivités territoriales un rôle accru en matière de planification et d'adaptation, notamment à travers la cartographie de l'érosion et l'évolution des règles d'urbanisme. Toutefois, la question des moyens financiers et techniques nécessaires à l'exercice effectif de ces compétences demeure entière. Malgré plusieurs initiatives engagées depuis 2021, notamment la création en 2023 du Comité national du trait de côte, aucune solution de financement pérenne n'a, à ce jour, été mise en oeuvre. Les propositions formulées, telles que la création d'un fonds dédié ou l'affectation de ressources fiscales spécifiques, n'ont pas abouti, suscitant une incompréhension croissante des élus concernés. Cet immobilisme nourrit une vive incompréhension parmi les élus du littoral, en particulier l'Association nationale des élus du littoral (ANEL) et l'Association des maires de France (AMF), alors même que le recul du trait de côte s'intensifie et fragilise durablement nos façades maritimes. Dans ce contexte, la présente proposition de loi vise à renforcer la cohérence, la lisibilité et l'efficacité de l'action publique en matière d'adaptation au changement climatique, tout en rééquilibrant les politiques en faveur de la prévention et de l'anticipation des risques. Son article 1 er institue un fonds d'adaptation des territoires aux effets du changement climatique : cet outil permettra de financer non seulement les actions relatives aux stratégies d'adaptation face au recul du trait de côte (à commencer par les actions de relocalisation) prévues par la loi « Climat et résilience », mais également l'ensemble des dispositifs de prévention et d'indemnisation existants en matière de gestion des risques naturels et d'adaptation au changement climatique, aujourd'hui financés par le Fonds Barnier, le Fonds vert et le régime d'indemnisation relatif aux catastrophes naturelles, dit régime « Cat Nat ». Il comprend par ailleurs le dispositif pour la prévention des désordres dans les constructions liées au phénomène de retrait gonflement des sols argileux (dit « Fonds RGA ») instauré, à titre expérimental et dans certains départements, en 2025. Ce dispositif prend la forme d'une aide financière pouvant être attribuée aux propriétaires occupant un bâtiment à usage d'habitation pour financer des prestations et des travaux en faveur de la prévention des désordres dans les constructions, causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols argileux. Il est prévu d'affecter intégralement à ce fonds le produit de la surprime « Cat Nat » , qui alimentait le Fonds Barnier jusqu'à la budgétisation de ce dispositif en 2021. Ce fonds sera abondé par les ressources alimentant actuellement les dispositifs existants précités, auxquelles s'ajoutera, outre l'intégralité de la surprime « Cat Nat », le produit de la taxe sur les éoliennes en mer situées en zone économique exclusive (ZEE) : c'est l'objet de l' article 2. Alors que le produit de la taxe sur les éoliennes en mer situées dans les eaux intérieures et la mer territoriale est affecté selon des règles de répartition prévues à l'article 1519 C du code général des impôts (entre les communes littorales d'où les installations sont visibles, les comités de pêche, l'Office français de la biodiversité et la Société nationale de sauvetage en mer), aucun principe d'affectation n'a été prévu dans la loi s'agissant de la taxe qui concerne la ZEE. Selon un récent rapport de l'Inspection générale des finances, au-delà de 2050, la taxe sur les éoliennes situées en ZEE pourrait représenter un produit annuel de 585 M€, si on fait l'hypothèse que le tarif actuel de la taxe des éoliennes situées sur le domaine public maritime sera appliqué à l'identique en ZEE, et selon les projections de la programmation pluriannuelle de l'énergie. L'a rticle 3 instaure une priorisation et une bonification de la dotation d'équipements pour les territoires ruraux (DETR) au profit des actions destinées à favoriser l'adaptation des territoires face aux effets du changement climatique. Les articles 4 et 5 visent à instaurer un « programme national digues » (PND) sur le modèle du programme national ponts (PNP) lancé en 2021 sur l'impulsion du Sénat. Le PND, prévu à l'article 4, a pour objet de définir sur des périodes de cinq ans les objectifs de la politique d'entretien et de rénovation des digues et de prévoir les actions et moyens à mettre en oeuvre afin de favoriser le recensement, la surveillance, l'entretien et la réparation des digues des collectivités territoriales. L'article 5 confie le pilotage de ce dispositif au Cerema, à l'instar de la gouvernance définie pour le PNP. Enfin, l' article 6 constitue le gage financier de la proposition de loi. * 1 Source : Cerema, « Phénomène de retrait-gonflement des sols argileux (RGA) : définitions, impacts sur les ouvrages et les personnes et solutions d'adaptation au changement climatique », 2022. * 2 Source : Centre de ressources pour l'adaptation au changement climatique , Ministère de la transition écologique. * 3 Source : Cerema, « Évaluation des enjeux exposés au recul du trait de côte à court, moyen et long terme », 2024.