Renforcer le rôle des communes et des élus municipaux (PPL)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, L'attachement de nos concitoyens à leur commune et à leurs élus municipaux est particulièrement fort. Ils plébiscitent l'échelon communal, synonyme de proximité et de confiance. Les élus municipaux sont, en effet, les élus les plus en prise avec le quotidien de leurs administrés et, par là-même, les plus en mesure de répondre à leurs besoins et à leurs aspirations. Ils sont selon l'expression du Président du Sénat, M. Gérard LARCHER, « populaires car à portée d'engueulade ». Pourtant, on assiste au fur et à mesure des réformes à un affaiblissement du rôle des communes et de leurs élus, au profit notamment des intercommunalités. La présente proposition de loi a pour objet de remédier sur un certain nombre de points à cette situation et de répondre à des demandes exprimées par de nombreux élus municipaux. Renforcer le rôle des élus municipaux dans les intercommunalités. S'il n'est pas question de contester le bienfondé de l'intercommunalité, la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « NOTRe », a conduit à la construction de grandes structures dans lesquelles les maires des communes de petite taille, généralement uniques délégués de leur collectivité, ont le sentiment de disposer d'un rôle très limité dans ces grandes assemblées et face à certaines villes dont le nombre de représentants est parfois très important. Ils se sentent, le plus souvent, davantage spectateurs qu'acteurs de leur territoire. Cette situation est d'autant plus préoccupante que l'élu municipal reste, aux yeux de ses administrés, responsable des décisions prises. Afin de remédier à cette situation, il est nécessaire d'améliorer la gouvernance au sein des intercommunalités en rendant obligatoire le pacte de gouvernance de l'intercommunalité - actuellement facultatif - et en prévoyant la mise en place de rencontres annuelles à l'occasion desquelles le président de l'intercommunalité rendrait des comptes à l'ensemble des conseillers municipaux pour les impliquer dans l'action de l'EPCI. Par ailleurs, le recours au vote secret des conseillers communautaires en matière de budget et d'investissements importants qui engagent les communes pour de nombreuses années - déjà adopté par le Sénat le 24 juin 2026 à l'initiative de Mme Kristina PLUCHET dans le cadre du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales - permettrait d'assurer la liberté de vote et, par là même, la sincérité du scrutin sur ces sujets. Sécuriser juridiquement les communes et les élus. Les élus sont de plus en plus souvent confrontés à une insécurité juridique. Leur capacité d'action a, au fil des ans, été réduite par la multiplication des normes et des règles à appliquer, parfois contradictoires. Cette inflation normative requiert des besoins de personnel plus importants, alors que dans le même temps les communes ont vu leurs moyens financiers se réduire. Elle est également une source d'insatisfaction et de frustration pour les élus dont le mandat est de plus en plus consacré à la compréhension de ces règles, à leur mise en oeuvre et au contrôle de leur bonne application. Il convient donc de renforcer l'appui juridique des services de l'État aux communes pour les sécuriser dans leurs décisions. La complexification des règles et des procédures ainsi que leur instabilité induisent également des risques plus importants pour les communes de commettre des erreurs. Or, leurs conséquences peuvent être particulièrement préjudiciables pour celles-ci (perte de subvention par exemple) et, dans certains cas, engager la responsabilité de la commune et du maire. Aussi, les communes doivent pouvoir bénéficier, tout comme cela est prévu désormais pour n'importe quel citoyen ou entreprise, d'un « droit à l'erreur » qui leur permettrait de ne pas se voir sanctionner lorsqu'elles commettent, pour la première fois, une erreur de bonne foi dans le cadre de leurs relations avec les administrations publiques. Le Sénat a adopté ce principe le 16 janvier 2020 dans le cadre de la proposition de loi déposée par M. Hervé MAUREY et Mme Sylvie VERMEILLET visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale. Celle-ci n'a, cependant, toujours pas été examinée par l'Assemblée nationale. Il convient, par ailleurs, de créer une obligation de réponse du préfet à toute demande d'information d'une collectivité locale. Le dispositif de prise de position formelle introduit par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dite « Engagement et proximité », ne constitue pas une obligation de réponse et se limite, de surcroît, aux questions de droit dans le cadre d'un projet d'acte. Renforcer les pouvoirs du maire et de la commune. Ces pouvoirs sont en effet, dans certains domaines, insuffisants. Certaines installations (éoliennes, méthaniseurs, antennes-relais...) susceptibles d'avoir un impact néfaste sur l'attractivité et la qualité de vie des habitants d'un territoire peuvent aujourd'hui être implantées contre l'avis du conseil municipal des communes concernées. Cette situation est d'autant plus inacceptable que le développement incontrôlé de ces structures conduit à réduire leur acceptabilité au sein de la population. Il convient donc que tout projet d'implantation de ce type d'installation soit soumis à l'accord du conseil municipal. Alors que le décret n° 2015-235 du 27 février 2015 relatif à la défense extérieure contre l'incendie (DECI) prévoit que les services de l'État doivent réaliser une concertation auprès des élus locaux en amont de l'édiction du règlement départemental de DECI, le rapport d'évaluation relatif à la mise en oeuvre des règles départementales de défense extérieure contre l'incendie rendu par le ministère de l'intérieur en juin 2023 a montré que, dans 25 % des départements, aucune concertation spécifique n'a été réalisée avant l'approbation du règlement départemental de défense extérieure contre l'incendie (RDDECI) et que 73 % des préfets estiment que les communes rurales de leur département se trouvent affectées par le coût que représentent les équipements de DECI pour respecter le RDDECI. Certains règlements édictés sans étude d'impact ont conduit à la fixation de règles complexes et rigides qui contraignent les maires des communes concernées par un manque de couverture en défense extérieure contre l'incendie à refuser la délivrance de permis de construire ou d'autres autorisations d'urbanisme. Les contraintes techniques et financières sont, en effet, parfois insurmontables. Il convient donc de prévoir, tous les 5 ans, la révision de ces règlements en concertation avec les élus locaux et d'intégrer un principe de proportionnalité entre les règles visant à couvrir le risque incendie et leurs conséquences pour les communes en termes de budget, d'urbanisme et de développement. Dans le but d'améliorer le cadre de vie, et afin de répondre aux aspirations croissantes de leurs concitoyens en matière environnementale, les élus peuvent souhaiter protéger et valoriser certains espaces naturels. Or, aujourd'hui, le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (DPENS) relève du département ou de l'État au travers du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). La commune ne peut agir qu'en délégation du département ou du CELRL et dans la limite de la zone de préemption qu'ils ont définie. Ce texte prévoit donc de doter les communes d'un droit de préemption environnemental. Conforter l'autorité du maire et des élus et renforcer leur sécurité. Les maires de petites communes et leurs adjoints sont en première ligne pour faire respecter la loi et leurs décisions. En 2024, le ministère de l'intérieur a recensé 250 agressions physiques d'élus - en augmentation de 30 % par rapport à 2023 - et environ 1 700 agressions verbales. C'est pourquoi le maire doit pouvoir obtenir le concours des forces de sécurité de l'État lorsqu'il juge leur intervention nécessaire dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs de police. Le cadre pénal sanctionnant les infractions qui visent les maires doit être renforcé afin de le rendre plus dissuasif et effectif. La présente proposition de loi prévoit ainsi d'assortir d'une période de sûreté les peines de prison prononcées à la suite de menaces, d'actes d'intimidation ou de violences commis à l'encontre d'un maire, afin de s'assurer de l'effectivité de ces peines. Les plaintes déposées par les maires, lorsqu'elles sont traitées, ne font pas toujours l'objet de sanctions suffisantes, malgré le niveau des peines encourues. Il est donc nécessaire d'améliorer le suivi de ces plaintes à travers la publication d'un rapport annuel qui permettrait de mieux en contrôler le traitement judiciaire et, le cas échéant, d'envisager de nouvelles actions afin que soient réellement sanctionnées les infractions commises à l'encontre des maires. Améliorer le soutien financier en faveur des communes. Une partie du montant de la dotation globale de fonctionnement (la « dotation de base ») versée à la commune est fonction du nombre d'habitants de celle-ci. Le montant de cette part de la dotation globale de fonctionnement varie du simple ou double selon la taille de la commune. Ainsi, une commune de moins de 500 habitants se voit verser 64,46 euros par habitant alors que ce montant atteint 128,93 euros pour une commune de plus de 200 000 habitants. Cette différence de traitement entre communes rurales et communes urbaines n'est pas justifiée. Il convient au nom du principe d'égalité que le montant de la dotation de base versée par nombre d'habitants soit le même quelle que soit la taille de la commune. Cette mesure - adoptée par le Sénat le 28 novembre 2022 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2023 - aura pour conséquence d'augmenter la dotation globale de fonctionnement des communes de petite taille. Concernant la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), cette proposition de loi s'articule avec la proposition de loi organique n° 922 (2025-2026) visant à fixer en loi de finances la proportion minimale de l'enveloppe départementale de la dotation d'équipement des territoires ruraux réservée aux communes de moins de 1 000 habitants, déposée par M. Hervé MAUREY, pour garantir une juste part de cette dotation aux communes rurales. Par ailleurs, il convient de renforcer le rôle de la commission départementale des élus de la DETR, aujourd'hui uniquement consultée sur les projets portant sur une demande de subvention supérieure à 100 000 euros. Cette proposition de loi vise à abaisser ce seuil à 50 000 euros. Cette mesure a été adoptée par le Sénat le 27 novembre 2024 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2025. Remédier aux fractures territoriales par une action volontariste en matière d'aménagement du territoire. Depuis plus de vingt ans, les constats s'accumulent sur les « fractures » qui traversent les territoires : fracture numérique, fracture sanitaire et sociale, fracture dans l'accès aux services publics et au public, en premier lieu l'enseignement. Les territoires ruraux sont particulièrement concernés par ce phénomène. En effet, alors que les richesses, la population et l'emploi se concentrent dans les villes, en particulier dans les métropoles, se crée une « France périphérique », composée de l'ensemble des territoires qui subissent une mutation économique défavorable. Longtemps vanté, le modèle français d'aménagement du territoire n'a pas survécu aux crises économiques successives. Les conséquences des politiques publiques sur l'aménagement du territoire ont trop souvent été négligées. Des évolutions majeures pour l'avenir des territoires, comme les réformes successives du système de santé, l'évolution des cartes administratives, le financement des autorités organisatrices de la mobilité et la formation professionnelle, n'ont pas pris en compte les fragilités territoriales. Conscient de cette situation et de ses dangers, le Sénat appelle depuis de nombreuses années à la mise en place de politiques ambitieuses en matière d'aménagement du territoire, comme en témoigne notamment le rapport d'information n° 565 (2016-2017), déposé dès 2017, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, par MM. Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLA• et intitulé « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité ». Ainsi, dans le prolongement de ces travaux, et afin de permettre une réelle prise en compte des effets des réformes sur les territoires, il est nécessaire de prévoir une action résolue d'aménagement du territoire pour faire face aux grandes fractures territoriales, au travers notamment d'une étude d'impact systématique sur les conséquences en termes d'aménagement du territoire des décisions prises. Il convient, de surcroît, de remédier aux fractures territoriales dans les domaines de l'éducation - en offrant un cadre pluriannuel à la carte scolaire - et de l'accès aux soins - en régulant l'installation des médecins sur le territoire et en supprimant les entraves à l'installation d'officines pharmaceutiques dans les « déserts médicamenteux ». * * * Le chapitre I er a pour objectif de renforcer la place des communes au sein de l'intercommunalité en prévoyant de : • rendre obligatoire l'adoption du pacte de gouvernance prévue de manière facultative par la loi Engagement et proximité (article 1 er ) ; • fixer au sein du pacte de gouvernance les règles de composition du bureau communautaire , notamment pour prévoir une représentation de l'ensemble des différents territoires de l'EPCI et éviter que certains en soient exclus, ainsi que pour tendre vers la parité quand celle-ci n'est pas possible (article 1 er ) ; • arrêter au sein du pacte de gouvernance les règles de fonctionnement du bureau communautaire (article 1 er ) ; • mettre en place une réunion annuelle de l'ensemble des conseillers municipaux afin de leur présenter le bilan et les orientations de l'EPCI (article 2) ; • recourir au vote secret des conseillers communautaires pour certains types de délibérations telles que le vote du budget, des taux d'imposition, des investissements structurants ou encore des transferts de compétence et d'élaboration du PLUi (article 3) . Le chapitre II vise à sécuriser juridiquement les communes et les élus. Il propose de : • consacrer un droit à l'erreur en faveur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations de l'État , ses établissements publics administratifs, et les organismes de sécurité sociale , disposition adoptée en première lecture par le Sénat en janvier 2020 dans le cadre de l'examen de la proposition de loi visant à créer un droit à l'erreur des collectivités locales dans leurs relations avec les administrations et les organismes de sécurité sociale dont M. Hervé MAUREY est également l'auteur (article 4) ; • créer une obligation de réponse du préfet à toute demande d'une collectivité locale en allant au-delà du dispositif de prise de position formelle créé par la loi Engagement et proximité dont le périmètre est limité aux questions de droit dans le cadre d'un projet d'acte et sans obligation réelle de réponse (article 5) ; • prévoir que l'absence de réponse du préfet à la demande formulée dans le cadre du dispositif de prise de position formelle par une collectivité locale ne soit qu'exceptionnelle et que celui-ci soit tenu de justifier son silence (article 5) . Le chapitre III conforte les pouvoirs du maire et du conseil municipal. Il prévoit de : • créer un droit de préemption environnemental (article 6) ; • conditionner à l'accord du conseil municipal tout projet d'implantation de structures susceptibles de nuire à l'attractivité de la commune et à la qualité de vie de ses habitants (article 7) ; • réviser les règlements départementaux de défense extérieure contre l'incendie (RDDECI) tous les 5 ans et après chaque révision du schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) et associer les associations départementales de maires et le conseil départemental à l'élaboration du projet de RDDECI (article 8) . Le chapitre IV a pour objectif de renforcer l'autorité du maire et sa sécurité par les dispositions suivantes : • donner les moyens au maire de faire respecter ses arrêtés de police en prévoyant l'intervention systématique, à sa demande, de la gendarmerie ou de la police (article 9) ; • assortir d'une période de sûreté les peines de prison prononcées à la suite de menaces, d'actes d'intimidation ou de violences commis à l'encontre d'un élu municipal (article 10) ; Le chapitre V prévoit d'accroître la dotation globale de fonctionnement attribuée aux communes de petite taille en supprimant l'inégalité dans les règles de calcul entre communes rurales et communes urbaines (article 11) . Il prévoit, par ailleurs, que le préfet doit veiller à l'équité géographique et dans le temps de la répartition des crédits de l'enveloppe DETR départementale afin de s'assurer que toutes les communes puissent, dans la durée, effectivement bénéficier de ce concours de l'État et que la commission départementale des élus de la DETR soit consultée sur tout projet portant sur une demande de subvention supérieure à 50 000 euros (article 12) . Cet article s'articule avec la proposition de loi organique n° 922 (2025-2026) visant à fixer en loi de finances la proportion minimale de l'enveloppe départementale de la dotation d'équipement des territoires ruraux réservée aux communes de moins de 1 000 habitants déposée par M. Hervé MAUREY. Le chapitre VI prévoit de remédier aux fractures territoriales en prévoyant que les politiques publiques (dans les domaines de la santé, de l'éducation...) intègrent une étude d'impact en termes d'aménagement du territoire (article 13) . Le chapitre VII vise à remédier aux problèmes causés par la révision annuelle de la carte scolaire , source répétée d'angoisse pour les élus locaux, les parents d'élèves et les enseignants en créant une concertation triennale encadrée par le conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN) tenu d' organiser systématiquement une concertation de révision pluriannuelle des effectifs des établissements scolaires du premier degré avec les collectivités locales , afin d'anticiper et de prendre en compte la cohérence des projets territoriaux (article 14) . Enfin, le chapitre VIII vise à mettre en place une action ambitieuse en matière de lutte contre la désertification médicale de nos territoires et à y faciliter l'accès aux médicaments. Il prévoit, à cet effet, de réguler l'installation des professionnels de santé en les orientant vers les zones où l'offre est la moins dense par un aménagement du principe de liberté d'installation, en appliquant le principe de « une arrivée pour un départ » dans les territoires déjà suffisamment dotés en médecins (article 15) . Ce chapitre vise, par ailleurs, à abroger le double seuil démographique en vigueur en matière d'installation d'une officine pharmaceutique dans les communes de moins de 2 500 habitants qui impose que le bassin de vie dépourvu d'officine compte au moins une commune peuplée d'au moins 2 000 habitants, ce qui n'est pas le cas dans de nombreux bassins de vie concernés (article 16) .