Cadre juridique du 28e régime pour les entreprises - « EU Inc. » (PPRE)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, Le 18 mars 2026, la Commission européenne a dévoilé sa proposition de règlement relatif au cadre juridique du 28 ème régime pour les entreprises - « EU Inc. » . Les entreprises opérant une expansion transfrontière sont aujourd'hui confrontées à l'application de 27 régimes juridiques différents à l'échelle de l'Union européenne. Or, l'adaptation au régime juridique de chaque État membre représente une charge administrative et un coût dissuasifs, en particulier pour les entreprises innovantes en phase de croissance ; cette hétérogénéité normative détourne également les investisseurs, frileux à l'idée de soutenir une structure juridique méconnue. De nombreuses entreprises prometteuses opèrent dès lors leur développement en dehors de l'Union européenne, dans des pays tiers dont le marché est mieux unifié. La Commission européenne propose dès lors la création d'un 28 ème régime juridique de droit des sociétés, optionnel pour les entreprises mais reconnu par chaque État membre. Ce régime vise à favoriser le maintien des entreprises innovantes et en croissance sur le territoire européen et à soutenir leur compétitivité. Au regard de l'urgence d'une réforme du droit européen des affaires, soulignée notamment par les rapports Letta 1 ( * ) et Draghi 2 ( * ) , la Commission européenne et la présidence du Conseil envisagent une adoption du texte d'ici la fin de l'année 2026. La commission des affaires européennes du Sénat a souhaité présenter un rapport d'information sur le 28 ème régime européen de droit des affaires et déposer une proposition de résolution européenne, pour soutenir l'harmonisation du droit des affaires mais aussi dénoncer l'insuffisance du texte présenté par la Commission européenne. * I. De l'idée d'un 28 ème régime à la proposition de règlement « EU Inc. » a) « EU Inc. », une dénomination contestée La proposition de règlement présentée par la Commission européenne a choisi de nommer la forme juridique relevant du 28 ème régime « EU Inc. » . Cette dénomination trahit une influence anglo-saxonne , critiquable alors que le texte ambitionne de soutenir la compétitivité européenne, et est juridiquement impropre , le texte ne faisant pas du lieu d'incorporation le seul déterminant des règles nationales qui lui sont applicables. La structure juridique des sociétés « EU Inc. » pourrait dès lors être renommée « SES », sigle correspondant à l'expression de « société européenne simplifiée » mais aussi à l'expression « Simplified European joint Stock » dans la langue des affaires qu'est l'anglais. b) Une base juridique dans l'attente d'une confirmation de son bien-fondé au regard des dispositions du texte La Commission européenne a fait le choix de recourir à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) comme base juridique de sa proposition de règlement. Cette base présente le double avantage de permettre, d'une part, l'adoption d'un règlement plutôt que d'une directive, limitant le risque d'une application hétérogène du régime et une nouvelle fragmentation du marché unique, et d'autre part, le vote du texte à la majorité qualifiée plutôt qu'à l'unanimité, ce qui renforce ses chances d'adoption. Certains États membres ont émis un doute sur le choix de cette base juridique et ont saisi le service juridique du Conseil pour avis. Celui-ci a estimé que l'article 50 du TFUE devait être préféré à l'article 114 du TFUE. Or, fonder la proposition sur l'article 50 du TFUE ne permettrait l'adoption que d'une directive , et non d'un règlement. La base juridique de la proposition est donc débattue, les États membres étant encore divisés sur ce point et le service juridique de la Commission s'opposant à l'analyse du service juridique du Conseil. Le maintien de l'article 114 TFUE comme base juridique apparaît toutefois indispensable pour éviter que la transposition des dispositions du texte ne donne lieu à de nouvelles discontinuités juridiques au sein du marché intérieur, au détriment des entreprises européennes. II. Création des sociétés « EU Inc. » : quand accélération et simplification doivent rimer avec sécurisation a) Un contrôle préalable à consolider pour lutter efficacement contre la fraude et sécuriser la simplification des opérations d'immatriculation La proposition législative de la Commission européenne prévoit d'encadrer la réalisation du contrôle préalable à l'immatriculation des entreprises « EU Inc. » dans un délai de 48 heures et pour un montant maximal de 100 euros , grâce à des modèles de statuts standardisés. Toutefois, le texte de la Commission européenne ne précise pas si les 48 heures correspondent à des jours francs ou non, alimentant un risque juridique. Ce délai apparaît par ailleurs trop contraignant pour approfondir l'examen d'un dossier imparfait ou douteux, ce qui pourrait fragiliser l'exercice du contrôle substantiel des sociétés par les greffiers des tribunaux de commerce. Le coût plafonné à 100 euros peut également présenter une difficulté , la publication dans le journal d'annonces légales, qui doit obligatoirement accompagner l'immatriculation au greffe, élevant le coût total de cette procédure d'enregistrement à près de 300 euros. Enfin, l'absence de mention d'un contrôle des bénéficiaires effectifs empêcherait les greffiers et notaires de disposer des moyens adéquats pour débusquer les opérations de blanchiment d'argent - contrôle d'autant plus nécessaire que les pouvoirs publics s'emploient à lutter contre le narcotrafic. Afin de simplifier les procédures administratives, la proposition législative prévoit qu'une interface européenne permette au fondateur d'une société « EU Inc . » de déposer les informations relatives à son immatriculation et à son implantation dans divers États membres une seule fois et au format numérique , avant que ces éléments soient transmis aux autorités nationales intéressées. La connexion des registres de commerce nationaux via le système européen BRIS (Business Registers Interconnection System) assurera le partage des données renseignées avec les autorités des autres États membres. La proposition de règlement présentée par la Commission européenne va néanmoins plus loin en évoquant la mise en place ultérieure d'un registre européen centralisé , par le biais d'actes d'exécution. Dans le cas où il coexisterait avec le registre de commerce national, ce registre européen introduirait un risque de doublon et de désynchronisation des informations renseignées. Si le registre européen centralisé devenait le registre de référence au détriment des registres nationaux, des enjeux de souveraineté seraient immédiatement soulevés concernant la responsabilité des données renseignées. La référence à un registre européen centralisé devrait donc être supprimée de la proposition de règlement . b) Des dispositions relatives aux statuts des entreprises « EU Inc. » à revoir pour assurer le respect des normes nationales et des droits et devoirs des administrateurs La proposition de règlement prévoit la diffusion de modèles de statuts types pour les sociétés « EU Inc. » . Ces modèles devraient être publiés au plus vite , afin d'être examinés par les États membres et le Parlement européen dans le cadre des négociations sur le texte. Dans le cas où ces modèles ne seraient pas suivis, la proposition de règlement détaille les dispositions minimales qui devront figurer dans les statuts des sociétés « EU Inc. » . Si nombre d'entre elles sont inspirées par les exigences de la société par actions simplifiées (SAS) française, d'autres soulèvent des interrogations. Ainsi, le texte de la Commission européenne instaure une hiérarchie des normes qui relègue le droit national, même lorsqu'il s'agit de règles d'ordre public, au dernier plan, après le règlement lui-même et les statuts. Cette hiérarchie devrait être amendée pour s'assurer que s'appliquent aux entreprises « EU Inc. » les dispositions d'ordre public, relatives à l'exercice d'activités particulières et de droit commun applicables dans l'État membre où elles sont localisées. De plus, la proposition de règlement ne prévoit aucun régime de sanction pour des décisions qui violeraient la loi ou les statuts de la société « EU Inc. » . La proposition de règlement présente ensuite des faiblesses dans le contrôle des droits et devoirs des administrateurs . Elle ne prévoit pas de dispositif pour vérifier que les personnes ne soient pas déchues de leur droit d'exercer la fonction d'administrateur dans un autre État membre, ni pour contrôler que l'une d'entre elles réside effectivement dans un État membre de l'Union européenne. Elle introduit également des dérogations à la prévention des conflits d'intérêts qui n'apparaissent pas justifiées et un principe de « business judgement rule », soit une présomption de bonne foi des administrateurs dans leurs décisions commerciales, qui n'est pas alignée sur le droit français et laisse craindre une appréciation variable de la responsabilité des administrateurs d'un État membre à l'autre. Les droits des actionnaires minoritaires sont également insuffisamment protégés , en ce qu'ils doivent justifier d'une conduite « oppressive » à leur encontre dans la gestion des affaires de l'entreprise pour s'en retirer, sans que les caractéristiques d'une telle conduite soient explicitées par la Commission européenne. Les autres modalités de retrait d'un actionnaire minoritaire, la possibilité de contester des décisions destinées à leur nuire et l'indemnisation pour des préjudices subis du fait de décisions défavorables mériteraient également d'être inclues dans le texte. Enfin, la possibilité pour une entreprise « EU Inc. » de s'engager sur la voie d'une cotation en bourse devrait être supprimée , dans la mesure où cette disposition s'accorde mal avec la flexibilité des statuts prévue par le règlement, ne répond pas à une demande des entreprises et soulèvera des difficultés pour identifier la forme nationale pertinente dont les règles s'appliqueront à titre subsidiaire à la société « EU Inc. » . c) Un texte qui prête le flanc à des risques très importants de forum shopping social et fiscal La proposition de règlement prévoit que s'appliquent à la société « EU Inc. » les règles fiscales et de participation des salariés à la gouvernance de l'entreprise de l'État membre dans lequel elle a son siège social . Or, ces dispositions exposent à un fort risque de forum shopping , c'est-à-dire au risque que les entreprises décident de s'implanter dans l'État membre où ces règles sont moins-disantes. Ce risque, en favorisant l'émergence d'une nouvelle concurrence entre États membres, saperait l'ambition du texte consistant à réduire la fragmentation du marché unique. Il menacerait également le respect des droits acquis par les salariés et alimenterait un phénomène d'éviction de recettes fiscales pour les États membres où l'entreprise réaliserait son activité économique réelle. Il apparaît donc essentiel d' appliquer pour chaque établissement les règles de participation des salariés à la gouvernance applicables dans l'État membre où il est situé, et de soumettre chaque société aux règles fiscales applicables dans l'État membre où elle a son marché principal . Les travaux à l'échelle européenne tendant à une harmonisation du droit fiscal des affaires doivent également être poursuivis pour approfondir l'intégration du marché européen. III. Deux procédures accélérées de liquidation des entreprises « EU Inc. » : l'une bienvenue et l'autre non a) La facilitation de la liquidation des entreprises solvables est une mesure pertinente, pour autant que ses dispositions sécurisent les créanciers et l'administration La proposition de règlement prévoit l'instauration d'une procédure accélérée de liquidation des entreprises « EU Inc. » solvables . Cette mesure est bienvenue mais nécessite d'être consolidée. Premièrement, la qualification de la solvabilité au moment de l'ouverture de la procédure devra être sécurisée pour éviter tout risque de contournement des procédures d'insolvabilité - la frontière entre liquidation volontaire et situation d'insolvabilité pouvant s'avérer délicate à apprécier en cas de dettes latentes ou d'actifs difficilement valorisables. La proposition de règlement devrait ainsi prévoir des modalités d'évaluation des actifs de la société « EU Inc. » souhaitant engager une procédure accélérée de liquidation. Deuxièmement, le texte accorde aux autorités fiscales un délai de 30 jours , après la publication au registre du commerce des actes relatifs à la procédure de liquidation, pour délivrer l'attestation fiscale nécessaire à la finalisation du dossier de radiation ; au-delà de ce délai, le silence de l'administration vaudrait acceptation. Ce délai apparaît trop court pour l'administration française, dont les délais usuels de traitement en matière de quitus fiscal sont souvent plus longs. Troisièmement, le texte prévoit la possibilité pour les créanciers s'étant initialement dits favorables à l'ouverture d'une procédure accélérée de s'opposer ultérieurement à celle-ci, dans un délai de 30 jours après son ouverture, à condition que « leur changement de position soit solidement motivé ». Cette restriction du droit d'opposition des créanciers, alors même que la procédure accélérée de liquidation des entreprises solvables repose sur un accord amiable, devrait être supprimée . Le délai d'opposition accordé aux créanciers devrait quant à lui être rallongé . b) La réintroduction de dispositions relatives au droit de l'insolvabilité récemment rejetées par le législateur européen est incompréhensible, tant sur un plan politique que technique La proposition de règlement prévoit l'instauration d'une procédure accélérée de liquidation pour les entreprises « EU Inc . » insolvables reconnues comme des « start-up innovantes ». Or, la définition de la start-up innovante retenue par la Commission européenne dans sa recommandation (UE) 2026/720 désigne des entreprises de moins de 100 salariés et de moins de 10 millions d'euros de chiffre d'affaires, en activité depuis moins de dix ans après leur enregistrement. Cette définition correspondait au profil de près de 99,99 % des sociétés en France , faisant d'une mesure dérogatoire la norme. Elle présente de plus l'écueil de ne pas être dotée de force obligatoire, puisqu'elle relève d'une simple recommandation : faute de définition harmonisée et juridiquement contraignante des start-up innovantes au niveau de l'Union, les dispositions relatives à la liquidation de ces entreprises insolvables soulèvent un sérieux risque juridique. De plus, cette procédure accélérée dispenserait les entreprises concernées de recourir à un praticien de l'insolvabilité . Cette disposition, qui avait été discutée dans le cadre de la directive Insolvabilité III (adoptée le 30 mars 2026) pour les microentreprises, a été rejetée par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne qui l'estimaient trop risquée. En effet, l'absence de mandataire judiciaire expose le s salariés à voir leurs droits bafoués et les autres créanciers à être lésés par leur débiteur ; les investisseurs seraient également enclins à solliciter des garanties exorbitantes pour compenser leur crainte de voir les actifs de l'entreprise autoliquidés par le débiteur. Dès lors, la réintroduction de ces dispositions insatisfaisantes et rejetées tout récemment par la majorité des États membres et des députés européens est regrettable et la commission des affaires européennes s'y oppose fermement . Le chapitre sur la procédure simplifiée de liquidation pour les start-up « EU Inc . » innovantes devrait être supprimé , faute de quoi les négociations sur le texte risquent de s'enrayer. IV. Un règlement dont la portée économique est à relativiser : quelles réformes privilégier pour soutenir efficacement les entreprises ? Face à la fragmentation nationale du droit des sociétés, qui impose aux entreprises des coûts de transaction substantiels sur leur expansion transfrontière, le mécanisme central de la proposition que constitue la reconnaissance mutuelle d'une forme unique et la baisse des coûts fixes d'entrée est pertinente. La simplification administrative qui découle de la dématérialisation des procédures et du principe de la soumission unique des informations à l'administration, ainsi que la souplesse des statuts de la société « EU Inc. » , sont également des réponses appropriées aux difficultés que rencontrent les entreprises européennes. Pour autant, la proposition de règlement de la Commission européenne ne constitue pas un progrès majeur en ce qu'elle ne consolide pas significativement le droit commun ni ne s'attelle à harmoniser des droits dont l'homogénéisation est plus urgente pour soutenir l'expansion transfrontière des entreprises. Concernant le droit des sociétés, dont traite quasi exclusivement la proposition de règlement, il est impératif d' améliorer l'accessibilité des textes de droit commun en vigueur en poursuivant leur codification : la directive (UE) 2017/1132 du 14 juin 2017 pourrait ainsi être complétée en codifiant les textes relatifs aux sociétés cotées, aux principes comptables ou encore aux formes sociales européennes. Une telle démarche aurait dû prévaloir sur la création d'une nouvelle forme juridique. Plus encore, une simplification du droit commercial aurait mérité d'être considérée en priorité pour soutenir la croissance des entreprises européennes dans l'Union. En effet, les entreprises organisent rarement leur conquête d'un nouveau marché en s'implantant en propre dans un autre État membre mais privilégient la vente directe ou la contractualisation avec des agents économiques locaux (agents commerciaux ou distributeurs) pour conduire leurs opérations de distribution. Dès lors, l'urgence serait plutôt à l'harmonisation et à la consolidation du droit commun des contrats, de la consommation, de la distribution, de la publicité, de l'après-vente ou encore du financement , qui se révèlent véritablement au coeur des préoccupations des entreprises exportatrices aujourd'hui. Enfin, la fragmentation des règles fiscales et sociales demeure un frein important au développement des entreprises au sein de l'Union. Bien qu'une harmonisation de ces règles requerrait l'unanimité des voix au Conseil et serait dès lors très difficile à adopter, les négociations devraient impérativement se poursuivre en vue de réaliser cette étape nécessaire au renforcement du marché unique. * La présente proposition de résolution européenne fait ainsi état des observations de la commission des affaires européennes et des principales directives de négociation qu'elle souhaite voir le Gouvernement suivre sur la proposition de règlement relatif au cadre juridique du 28 ème régime pour les entreprises - « EU Inc. ». * 1 M. Enrico Letta, Bien plus qu'un marché, 18 avril 2024. * 2 M. Mario Draghi, L'avenir de la compétitivité européenne, 9 septembre 2024.