Sécuriser l’exercice effectif du droit à l’autoconsommation d’électricité d’origine renouvelable

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , Dans un contexte d’accélération du réchauffement climatique et de fortes tensions sur les marchés de l’énergie, exacerbées par les conflits géopolitiques, au premier rang desquels celui qui affecte aujourd’hui le Moyen‑Orient, l’accélération de la transition énergétique constitue à la fois une nécessité environnementale et un impératif de souveraineté économique, énergétique et géopolitique. La réduction de notre dépendance aux énergies fossiles importées, premières responsables du réchauffement de la planète, mais également sources de volatilité des prix et de vulnérabilités stratégiques, suppose non seulement un développement massif des énergies renouvelables, mais également une transformation profonde de notre modèle énergétique. Celle‑ci doit reposer sur davantage de sobriété, une amélioration de l’efficacité énergétique et une meilleure articulation entre les lieux de production et de consommation. C’est dans ce cadre que devait s’inscrire la loi de programmation énergie‑climat, prévue par l’article L. 100‑1 A du code de l’énergie. Cette loi constitue le socle de la politique énergétique nationale : elle fixe, pour plusieurs années, les objectifs et trajectoires en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de consommation des énergies fossiles, de développement des énergies renouvelables, d’amélioration de l’efficacité énergétique et de renforcement de la résilience face au changement climatique. Elle devait être adoptée avant le 1er juillet 2023, puis révisée tous les cinq ans. Or, cette loi n’a jamais été présentée ni adoptée. Cette carence majeure a privé la France d’une feuille de route claire pendant près de quatre années. Elle a contribué à fragiliser la visibilité des acteurs économiques, à retarder les investissements nécessaires dans les filières industrielles de la transition énergétique et à désorganiser la planification des infrastructures énergétiques. Dans un contexte de crises énergétiques successives, cette absence de cap a accentué notre exposition aux fluctuations des marchés internationaux, renchérit le coût de l’énergie pour les ménages et les entreprises, et affaiblit notre capacité à atteindre nos objectifs climatiques. Face à ce vide stratégique, le Gouvernement de M. Sébastien Lecornu a fait le choix de publier directement le décret portant programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), instrument réglementaire qui aurait dû découler de cette loi. La publication de ce décret le 13 février 2026 a certes permis de redonner une lueur dans un flou persistant. Toutefois, les conditions de son élaboration, son contenu et les signaux qu’il envoie ont suscité de fortes controverses et continuent d’alimenter de nombreuses interrogations au sein des filières des énergies renouvelables. Ces interrogations sont aujourd’hui renforcées par les modalités de mise en œuvre de la PPE, à travers les évolutions réglementaires et les nouveaux appels d’offres annoncés par le Gouvernement le 2 avril 2026. Ceux‑ci interrogent quant à leur capacité à permettre l’atteinte des objectifs fixés et à soutenir un développement équilibré, territorialisé et diversifié des énergies renouvelables. Les incertitudes sont particulièrement fortes pour la filière photovoltaïque. Les orientations retenues traduisent une évolution du modèle de développement du solaire, marquée par une mise en concurrence accrue des installations de puissance supérieure à 100 kWc, ainsi que par un soutien privilégié aux grandes centrales au sol. Cette stratégie soulève des préoccupations majeures en termes d’équilibre territorial et de modèle de développement. Elle risque de fragiliser les projets de petite et moyenne taille à ancrage local, portés par des agriculteurs, des collectivités, des PME et des citoyens. Ces installations, en toiture, sur ombrières ou sur des surfaces déjà artificialisées, présentent pourtant des avantages déterminants : elles limitent l’artificialisation des sols, favorisent l’acceptabilité locale et permettent une répartition plus équitable de la valeur sur l’ensemble du territoire. Dans le même temps, le Gouvernement souhaite engager deux évolutions réglementaires majeures concernant le segment du petit photovoltaïque. D’une part, un projet de refonte de l’arrêté tarifaire dit « S21 », qui prévoit une réduction drastique des tarifs d’achat applicables aux installations de moins de 100 . D’autre part, un projet de décret qui introduit de nouvelles contraintes techniques et organisationnelles pour les opérations d’autoconsommation collective, notamment en matière de clés de répartition dynamiques. Ces évolutions, prises isolément comme dans leur combinaison, font peser un risque réel de ralentissement, voire de remise en cause, du développement de l’autoconsommation d’électricité d’origine renouvelable, en particulier collective. Elles altèrent la visibilité économique des projets, complexifient leur mise en œuvre et fragilisent des modèles pourtant essentiels à la transition énergétique. Or, le développement de l’autoconsommation, individuelle comme collective, constitue un levier central pour permettre l’ancrage territorial des projets d’énergies renouvelables, renforcer leur acceptabilité, réduire notre dépendance aux énergies fossiles et ainsi répondre aux enjeux de la transition énergétique. L’autoconsommation permet de rapprocher les lieux de production et de consommation, de réduire les pertes sur le réseau, d’améliorer la résilience du système électrique et de redonner aux citoyens, aux collectivités et aux entreprises un pouvoir d’agir sur leur consommation d’énergie. Cette capacité d’action se traduit concrètement par une réduction de la facture énergétique et une meilleure sécurisation de l’approvisionnement. Dans un contexte de forte volatilité des prix, notamment liée aux tensions sur les routes d’approvisionnement du détroit d’Ormuz, cette stabilité constitue un enjeu majeur. En favorisant une production renouvelable, locale et décentralisée, l’autoconsommation contribue également à réduire la dépendance à un système énergétique centralisé et à renforcer la sécurité d’approvisionnement. Ce rôle central a d’ailleurs été reconnu au niveau européen. La directive (UE) 2023/2413 du 18 octobre 2023, dite « RED III », qui devait être transposée dans notre droit national au plus tard le 21 mai 2025, consacre explicitement le rôle de l’autoconsommation. Son article 21, repris de la directive (UE) 2018/2001, reconnaît aux autoconsommateurs d’électricité d’origine renouvelable le droit de produire, de stocker, de consommer et de vendre leur production excédentaire. Il impose aux États membres de veiller à ce que ce droit s’exerce sans obstacles administratifs, techniques ou économiques disproportionnés ou discriminatoires. La Commission européenne a d’ailleurs adressé à la France un avis motivé le 11 décembre 2025 pour défaut de transposition complète. Plus récemment, dans le cadre du plan « Accelerate EU » présenté le 22 avril 2026, la Commission européenne a appelé les États membres à renforcer immédiatement le soutien à l’autoconsommation et aux communautés énergétiques, notamment en mettant en œuvre ses recommandations et en mobilisant les instruments financiers européens. Les évolutions réglementaires proposées par le Gouvernement apparaissent ainsi en décalage avec les orientations européennes et avec les objectifs affichés de développement de l’autoconsommation. Elles introduisent une instabilité supplémentaire dans un cadre déjà fragile et risquent de freiner l’émergence de ce modèle énergétique pourtant vertueux. Le cadre juridique et administratif actuel comporte en effet encore des freins structurels qui entravent le déploiement de l’autoconsommation, notamment collective. Plus fondamentalement, si le droit à l’autoconsommation est reconnu dans le code de l’énergie depuis 2016, il demeure aujourd’hui fragile dans son exercice effectif. Il dépend en effet largement de conditions techniques, tarifaires et administratives fixées par voie réglementaire, susceptibles d’évoluer à tout moment, sans garantie suffisante de stabilité ni de prévisibilité pour les acteurs. Les projets de réforme actuellement envisagés par le Gouvernement mettent ainsi en évidence le risque qu’une restriction de fait, résultant de conditions de raccordement, d’exigences techniques excessives ou de charges économiques disproportionnées notamment liées à l’évolution des dispositifs de soutien public, puisse se substituer à une interdiction explicite qu’aucun législateur n’assumerait de prononcer. Il apparaît dès lors nécessaire de garantir pleinement l’exercice effectif du droit à l’autoconsommation, en lui assurant un cadre juridique stable et protecteur. Cette exigence s’inscrit directement dans les objectifs de la directive (UE) 2023/2413 dite « RED III », qui impose aux États membres de veiller à ce que ce droit puisse s’exercer sans obstacles injustifiés ou disproportionnés. Telle est l’objet de la présente proposition de loi. Elle vise, en premier lieu, à consacrer dans la loi et à rendre pleinement effectif le droit de produire, de consommer, de stocker et de partager sa propre électricité. Elle tend, en second lieu, à lever les principaux freins juridiques et administratifs au développement de l’autoconsommation, en clarifiant le cadre applicable notamment aux opérations d’autoconsommation collective, en adaptant les règles de tarification du réseau à leurs spécificités et en améliorant la connaissance de leurs effets sur le système électrique. L’article 1 er inscrit le droit à l’autoconsommation dans les principes directeurs de la politique énergétique nationale, aux articles L. 100‑2 et L. 100‑4 du code de l’énergie. Il consacre ainsi, au niveau législatif, le principe selon lequel tout acteur peut produire et consommer sa propre énergie, dans le respect des objectifs de la politique énergétique. L’article 2 vise à définir le contenu du droit à l’autoconsommation et les garanties qui y sont attachées. Il organise ce droit selon trois strates de puissance de raccordement, correspondant aux segments : résidentiel, petit tertiaire et professionnel, afin d’adapter les obligations et protections aux réalités économiques et techniques des installations. L’article 3 vise à garantir l’accès au réseau public de distribution. Il établit un droit au raccordement pour les installations exclusivement destinées à l’autoconsommation sans injection, et encadre strictement les motifs de refus de raccordement pour les installations comportant une injection afin de prévenir toute restriction disproportionnée à l’exercice de ce droit. L’article 4 vise à lever un des principaux freins juridiques aux opérations d’autoconsommation collective en excluant explicitement celles‑ci du champ de l’autorisation de fourniture d’électricité. En l’état du droit, ce régime impose aux producteurs soit d’obtenir une autorisation administrative, sans disposer des capacités techniques et financières des fournisseurs d’énergie, soit de recourir à un tiers titulaire de cette autorisation pour chaque contrat conclu avec un consommateur final. Une telle exigence apparaît disproportionnée au regard des caractéristiques de l’autoconsommation collective. Contrairement aux contrats de type CPPA, où un tiers unique peut être désigné, ces opérations impliquent un grand nombre de participants, rendant la coordination entre fournisseurs complexe, coûteuse et inadaptée à la temporalité des projets. Cette disposition s’inscrit dans les recommandations de la filière photovoltaïque et de la Commission de régulation de l’énergie (CRE), ainsi que dans les objectifs de l’article 21 de la directive (UE) 2018/2001, qui prévoit la suppression des obstacles réglementaires injustifiés à l’autoconsommation. Elle vise également à assurer la conformité du droit national avec la directive (UE) 2024/1711 du 13 juin 2024 relative à l’organisation du marché de l’électricité, qui précise que les ménages ne doivent pas être soumis aux obligations des fournisseurs dans le cadre des opérations d’autoconsommation collective. L’article 5 vise à simplifier le développement des opérations d’autoconsommation collective en harmonisant les règles relatives au critère de proximité géographique. Depuis la loi n° 2025‑391 du 30 avril 2025, les opérations d’autoconsommation collective auxquelles participe un service départemental d’incendie et de secours (SDIS) bénéficient automatiquement d’une dérogation au critère de distance dans la limite de 20 kilomètres. Le présent article étend cette dérogation automatique à l’ensemble des opérations d’autoconsommation collective afin de simplifier les démarches administratives, de sécuriser les porteurs de projets et de favoriser le développement des boucles locales d’énergie renouvelable. L’article 6 vise à ouvrir les opérations d’autoconsommation collective étendue, réalisées à l’échelle d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, aux acteurs privés. En l’état du droit, ces opérations sont réservées aux seuls organismes publics, organismes privés exerçant une mission de service public ainsi qu’aux sociétés d’économie mixte locales et à leurs filiales. Le présent article permet d’y associer des acteurs privés, à condition que les volumes d’électricité qui leur sont alloués demeurent minoritaires au sein de l’opération. L’article 7 vise à réviser les modalités de fixation du tarif d’utilisation du réseau public d’électricité (TURPE) afin d’instaurer un cadre plus adapté à l’autoconsommation collective. S’il existe déjà un tarif spécifique applicable aux opérations d’autoconsommation collective, celui‑ci repose sur un mécanisme complexe distinguant les flux « autoproduits », bénéficiant d’un tarif réduit, et les flux « alloproduits », correspondant aux échanges d’électricité entre l’opération d’autoconsommation collective et le réseau public, en injection comme en soutirage, qui font l’objet d’une majoration tarifaire. Ce mécanisme limite les bénéfices à l’équilibre économique des opérations d’autoconsommation collective. Le présent article prévoit ainsi la mise en place d’un TURPE réduit pour les sites participant à une opération d’autoconsommation collective, afin de mieux prendre en compte les spécificités de ces flux de consommation et leur impact sur le système électrique. L’article 8 vise à consacrer dans la loi la liberté des participants à une opération d’autoconsommation collective de déterminer les quantités d’électricité produites affectées à l’opération ainsi que les modalités de répartition et de priorité entre les participants. L’article 9 vise à intégrer l’électricité consommée dans le cadre d’une opération d’autoconsommation collective dans le calcul de la réduction des consommations énergétiques prévue par le décret tertiaire. Il permet ainsi de reconnaître pleinement la contribution des opérations d’autoconsommation collective à l’atteinte des objectifs de performance énergétique des bâtiments tertiaires. L’article 10 prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur l’impact du développement de l’autoconsommation collective sur le dimensionnement du réseau électrique. Le développement conjoint de l’autoconsommation et de la mobilité électrique pourrait contribuer à lisser les pointes de consommation et à réduire les besoins d’investissement dans les réseaux. Les opérations d’autoconsommation collective pourraient ainsi constituer une forme de « stockage diffus », participant à une gestion plus efficiente du système électrique. Il convient d’en évaluer précisément les effets afin d’anticiper les évolutions du réseau et d’optimiser les investissements publics. L’article 11 rend la loi applicable aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ainsi qu’à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon, dans des conditions adaptées définies par décret. L’article 12 prévoit les modalités de compensation financière résultant de la présente proposition de loi, conformément aux exigences constitutionnelles.