Mettre en place une garantie universelle des loyers

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , La crise d’accès au logement constitue, pour des millions de personnes, l’un des obstacles les plus déterminants à l’émancipation et à l’insertion sociale. En France, plus de 4,2 millions de personnes sont mal logées selon le 31 e rapport de la fondation pour le logement, et les moins de trente ans représentent une part disproportionnée de ceux qui essuient un refus locatif au motif de l’insuffisance ou de l’instabilité de leurs ressources. Cette précarité résidentielle se traduit, en bout de chaîne, par une hausse continue des expulsions locatives. Les expulsions avec le concours de la force publique, qui avaient singulièrement baissé durant la crise sanitaire (2020 et 2021), ont retrouvé dès 2022 (16 219 expulsions) leur niveau de 2019 (16 700). L’année 2025 a été celle d’un nouveau record, avec 30 500 expulsions locatives avec le concours de la force publique. Ce qui dépasse le précédent record de 24 556 expulsions en 2024. Les expulsions ont donc augmenté de 29 % en 1 an et 223 % en 20 ans. Cette trajectoire démontre, s’il en était besoin, que les dispositifs de sécurisation locative existants ne permettent ni de prévenir les impayés en amont, ni d’éviter que ceux‑ci ne débouchent, in fine , sur la perte du logement signe de l’échec structurel des mécanismes actuels de garantie et de traitement des impayés. Le sans‑abrisme constitue la manifestation la plus aiguë de cette crise du logement. On estime aujourd’hui à environ 350 000 le nombre de personnes sans domicile en France en 2025, un chiffre sans doute en‑deçà de la réalité tant les situations d’hébergement précaire squats, hébergement contraint chez des tiers échappent en partie au dénombrement statistique. D’après la fondation pour le logement, 590 000 personnes vivraient ainsi chez des proches (amis, famille élargie ou leurs propres enfants), soit 80 000 de plus qu’en 2013, auxquelles s’ajoutent 4,9 millions de majeurs hébergés chez leurs parents. Les investissements consacrés au développement du parc d’hébergement d’urgence demeurent structurellement insuffisants au regard de l’ampleur des besoins : la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal) elle‑même a estimé, devant la Cour des comptes, que ce parc devrait passer de 203 000 à 300 000 places d’ici 2027 pour répondre aux besoins. Cette progression continue du sans‑abrisme n’est pas isolée : elle est indissociable de la baisse de la production de logements sociaux et de la hausse des expulsions locatives évoquée plus haut, chaque expulsion sans solution de relogement venant nourrir mécaniquement les files d’attente d’un hébergement déjà saturé. C’est précisément cette chaîne de bascule du logement fragilisé vers l’expulsion, puis de l’expulsion vers la rue ou l’hébergement précaire que la présente proposition de loi entend interrompre en amont, en garantissant à chacun un accès sécurisé au logement avant que la rupture locative ne devienne rupture résidentielle. La loi n° 2014‑366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR de 2014 avait posé les jalons d’une Garantie universelle des loyers (GUL), ambition rapidement abandonnée par le gouvernement socialiste sous la pression des acteurs du secteur locatif. À défaut, la garantie Visale, créée par Action Logement en 2016, a tenu lieu de politique de substitution. Ce choix illustre le renoncement plus général des pouvoirs publics à traiter structurellement la question de l’accès au logement : plutôt qu’un droit universel, un dispositif à l’adhésion facultative, circonscrit à certains publics et certains employeurs, dont l’inefficacité tient à trois limites structurelles qui en réduisent la portée réelle à une fraction de ceux qui en auraient besoin. En premier lieu, Visale est un dispositif optionnel : le bailleur n’est nullement tenu juridiquement de l’accepter et peut lui préférer un garant personne physique. En deuxième lieu, elle est conditionnelle : elle exclut les profils les plus fragiles, ceux dont la situation professionnelle ou personnelle ne correspond pas aux critères stricts d’éligibilité. En troisième lieu, ce dispositif reste largement sous‑utilisé au regard de son potentiel : dix ans après son lancement, une grande partie du public éligible n’y a toujours pas recours, faute d’information suffisante et de simplicité perçue dans les démarches. La présente proposition de loi entend franchir un saut qualitatif décisif en instituant une véritable sécurité sociale du logement : la Garantie locative universelle (GUL), conçue comme un droit opposable pour chaque candidat à la location. L’opposabilité constitue le cœur du dispositif : dès lors qu’un candidat produit l’attestation GUL, celle‑ci vaut garantie de plein droit, que le bailleur ne peut légalement écarter. Le refus de location au motif des ressources insuffisantes du locataire devient ainsi juridiquement infondé dès lors que la garantie est produite, et s’apparente à une discrimination locative susceptible de sanctions. Au‑delà de son intérêt pour les locataires, la garantie locative universelle présente un bénéfice direct pour les bailleurs eux‑mêmes. Faute de solution publique pleinement satisfaisante, nombre d’entre eux se tournent aujourd’hui vers des assurances loyers impayés proposées par le secteur privé, dont le coût, variable selon les contrats, représente en moyenne entre 2 % et 5 % du loyer annuel charges comprises et pèse in fine sur la rentabilité locative, en particulier pour les petits propriétaires bailleurs. En offrant une couverture gratuite, opposable et étendue à l’ensemble des locataires, la garantie locative universelle constitue une alternative crédible à ces produits d’assurance. Elle contribue ainsi à alléger une charge financière aujourd’hui supportée par les propriétaires, tout en simplifiant et en sécurisant la relation locative pour l’ensemble des parties. La présente proposition de loi s’inscrit dans la perspective d’une sécurité sociale du logement. À l’image de la Sécurité sociale qui a mutualisé le risque maladie au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il s’agit de mutualiser le risque locatif à l’échelle nationale, en créant une caisse de solidarité nationale dont la mission est de couvrir les impayés de loyers et de garantir à chacun l’accès effectif à un logement digne, quelles que soient ses ressources. Cette orientation, défendue notamment par la Confédération nationale du logement (CNL), repose sur la conviction que le logement est un bien de première nécessité qui ne saurait être laissé aux seuls aléas du marché. L’article 1 er crée une garantie universelle des loyers. Cette assurance universelle, obligatoire et publique sur les impayés de loyers permettrait d’indemniser les propriétaires lorsque leur locataire se retrouve dans la difficulté. Les modalités précises de son financement sont renvoyées à la loi de finance afin de permettre une concertation approfondie avec l’ensemble des parties prenantes : locataires, bailleurs, partenaires sociaux et collectivités territoriales. L’article 2 institue en conséquence la suppression des cautions privées demandées comme condition de location. L’article 3 tire les conséquences de l’universalisation du dispositif en termes d’accompagnement social. Les personnes en situation d’insolvabilité bénéficient d’un accompagnement renforcé dès le premier impayé, articulé avec les dispositifs existants fonds de solidarité logement (FSL) géré par les départements et centres communaux d’action sociale afin de prévenir les expulsions locatives. L’article 4 gage la présente proposition de loi.