Modification du Règlement de l'Assemblée nationale

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, Depuis 1958, le Règlement de l’Assemblée nationale a déjà été modifié à 37 reprises. Il est normal qu’à intervalles réguliers, nos règles et nos procédures soient évaluées pour tenir compte de changements politiques, juridiques voire technologiques, notamment. C’est dans cet esprit que, comme l’ont fait la plupart de mes prédécesseurs, j’ai mis en place, au début de la session 2025-2026, un groupe de travail réunissant des représentants de tous les groupes politiques ainsi que, pour les sujets les intéressant directement, les présidents des commissions permanentes et les rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales. Je les ai invités à réfléchir aux difficultés auxquelles nous nous heurtons parfois, et à rechercher des solutions. Ce groupe de travail s’est réuni durant huit mois et à quatorze reprises. Au fil de ses réunions, il s’est posé toutes les questions que nous nous posons tous, quelles que soient leurs implications juridiques. La durée de la session ordinaire, du 1 er octobre au 30 juin, est-elle encore adaptée alors que, dans les faits, l’Assemblée nationale siège du 15 septembre au 15 juillet ? Est-il normal que l’Assemblée nationale continue à siéger la nuit, jusqu’à des heures parfois trop avancées pour être compatibles avec un travail de qualité ? L’exercice du droit d’amendement ne devrait-il pas être davantage régulé, les dépôts massifs ralentissant les discussions au point de faire obstacle, dans certains cas, au vote de la loi ? Davantage de lois ne pourraient-elles pas être adoptées selon la procédure de législation en commission, ce qui aurait pour effet de désengorger la séance publique et de recentrer les débats dans l’hémicycle sur les questions politiques essentielles ? Les règles de la discussion budgétaire ne font-elles pas obstacle à une vision pluriannuelle de nos finances publiques, ainsi qu’à la recherche de compromis ? Les conditions dans lesquelles l’Assemblée nationale contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques sont-elles satisfaisantes ? Ces questions appelleront des réponses. Car, ne nous y trompons pas, les maux dont souffre le Parlement nourrissent l’antiparlementarisme et, ce faisant, rongent la démocratie. Mais ces réponses supposeraient de modifier la Constitution, parfois, la loi, souvent, et, dans certains cas, la loi organique, ce qui requiert un minimum de consensus, à tout le moins une volonté partagée. Chacun le sait, les conditions ne sont pas réunies aujourd’hui, il faudra donc y revenir. Pour autant, j’ai considéré qu’en se concentrant sur le Règlement nous pouvions, d’ores et déjà, procéder à des changements importants pour notre Assemblée. Au terme des réunions du groupe de travail, plusieurs évolutions ont ainsi été proposées. Les présidents des onze groupes politiques ont été consultés et, ensemble, nous avons identifié celles qui recueillent le plus large accord : c’est une démarche nouvelle, qui tranche avec de précédentes réformes du Règlement dont certaines ont pu être extrêmement clivantes. Les 16 articles de la proposition de résolution comportent des mesures importantes. La désignation du Bureau, les conditions dans lesquelles les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont votées, l’ordre du jour transpartisan, le contrôle de l’application des lois… ces sujets, et d’autres encore, sont au cœur de l’organisation de notre assemblée et des missions que lui confère la Constitution. Les mesures proposées, qui sont regroupées en quatre axes, sont présentées ci-après. 1. Renforcer les droits des groupes d’opposition et minoritaires L’ article 1 er réforme les conditions de nomination des membres du Bureau de l’Assemblée nationale( articles 10, 11 et 12 du Règlement ). Le système des points et de l’élection des membres du Bureau en l’absence d’accord entre les présidents des groupes, actuellement en vigueur, serait remplacé par une représentation proportionnelle, en s’inspirant, tout en les adaptant, des règles en vigueur au Sénat. C’est un changement important, qui mettra fin à certains abus constatés dans le passé et aux dysfonctionnements qui ont eu lieu en 2017 et en 2024 : le Bureau doit être à l’image de l’Assemblée. Seul le Président de l’Assemblée nationale resterait élu, tandis que les postes de questeurs, puis de vice-présidents, seraient attribués, successivement, aux groupes par ordre décroissant d’effectif. Les postes de secrétaires seraient ensuite répartis de façon à assurer, in fine , une représentation proportionnelle sur l’ensemble des postes du Bureau. Un poste de questeur resterait réservé à un député appartenant à un groupe d’opposition, de même que le poste de premier des vice‑présidents dans l’ordre protocolaire. Dans un souci de pluralisme et de représentation de l’ensemble des sensibilités politiques, chaque groupe disposerait d’au moins un poste au Bureau. Les groupes pourraient toutefois, par accord entre tout ou partie d’entre eux, convenir d’une répartition différente. Le Bureau serait désigné pour la durée de la législature, sauf en cas d’évolution des effectifs d’un groupe ayant pour effet de modifier la répartition des postes entre les groupes ou en cas de création ou de disparition d’un groupe. Dans ce cas, il serait procédé à un renouvellement à l’ouverture de la session ordinaire suivante. L’ article 5 inscrit dans le Règlement le principe de l’ordre du jour « transpartisan » : au cours des semaines de l’Assemblée, une ou plusieurs séances devront ainsi être réservées à l’examen de textes satisfaisant à des critères garantissant ce caractère transpartisan. Ces critères et les modalités de fixation de cet ordre du jour seront définis par la Conférence des présidents ( article 48 du Règlement ). L’ordre du jour transpartisan est l’une des innovations les plus importantes des XVI e et XVII e législatures : en l’absence de majorité, les groupes ont dû dépasser leurs divergences en acceptant de débattre de textes soutenus par des députés de sensibilités différentes, issus des travaux de contrôle ou adoptés par le Sénat à une très large majorité. Depuis 2022, 90 textes ont été adoptés dans ce cadre, souvent à l’unanimité ou à une très large majorité. 21 de ces textes sont devenus des lois promulguées. Inscrire dans le Règlement le principe de l’ordre du jour transpartisan pérennisera cette modalité de fixation de l’ordre du jour, qui favorise le travail en commun au-delà des clivages. 2. Améliorer l’organisation des débats pour fluidifier la procédure législative L’ article 2 assouplit les conditions de création d’une commission spéciale afin de permettre sa mise en place plus en amont, sans devoir attendre le dépôt ou la transmission du texte ( article 31 du Règlement ). Il serait ainsi mis fin à une rigidité qui, parfois, interdit de recourir à cette procédure pourtant utile. L’ article 3 procède à divers ajustements des domaines de compétences des commissions permanentes ( article 36 du Règlement ). Certaines compétences jusqu’ici dévolues à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République seraient transférées à d’autres commissions : l’organisation des juridictions financières à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ; le droit commercial à la commission des affaires économiques. Dans le prolongement de sa compétence en matière de construction, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire se verrait confier les compétences en matière d’urbanisme et de logement, actuellement dévolues à la commission des affaires économiques. Des attributions seraient définies avec plus de précision ou en modernisant certaines appellations. Le sport serait ainsi ajouté dans l’intitulé de la commission des affaires culturelles et de l’éducation et ses attributions seraient complétées par la vie associative et par la communication numérique. Les attributions de la commission des affaires économiques seraient complétées par la concurrence, l’espace, les entreprises, la politique de la ville et les économies ultramarines. La bioéthique serait ajoutée aux compétences de la commission des affaires sociales. Les compétences de la commission de la défense nationale et des forces armées seraient étendues aux services de renseignement en matière de défense. L’ article 6 inscrit dans le Règlement la procédure de secours en cas de panne du dispositif électronique de vote en s’appuyant sur des décisions prises par la Conférence des présidents en 2025 à la suite de plusieurs incidents techniques ( article 66 du Règlement ). Dans un tel cas, les votes se dérouleraient à main levée pour l’ensemble des scrutins publics ordinaires, à l’exception des votes solennels, pour lesquels il reviendrait à la Conférence des présidents de choisir entre un vote par appel nominal et un vote par bulletins. L’ article 10 prévoit que l’appel d’un amendement par priorité a pour effet de modifier l’ordre des votes, comme c’est le cas au Sénat ( article 95 du Règlement ). Par exception, les amendements de suppression d’un article, puis ceux de rédaction globale, seraient toujours mis aux voix avant ceux appelés par priorité . Cette disposition étant destinée à faciliter l’aboutissement de solutions de compromis, elle s’accompagnerait, en pratique, d’un assouplissement des possibilités de rectification, ce qui permettrait à d’autres amendements d’être rendus identiques. L’ article 11 autorise le recours à la procédure du temps législatif programmé (TLP) pour la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, sous une forme adaptée à leur structure et à leurs spécificités ( articles 119, 120 et 121 ‑ 1 du Règlement ). Les difficultés rencontrées par l’Assemblée nationale ces dernières années pour parvenir à examiner les textes financiers, vitaux pour la Nation, dans les délais prévus par la Constitution, justifient d’ouvrir la possibilité de recourir à cette procédure, dont le principe est prévu aux articles 17 à 19 de la loi organique du 15 avril 2009 et dont les modalités sont fixées aux articles 49 et 55 du Règlement. La décision de recourir à cette procédure appartiendrait à la Conférence des présidents, mais il est proposé de prévoir que chaque président de groupe dispose d’un droit d’opposition afin de garantir son caractère consensuel. Les autres garanties réglementaires qui existent dans le TLP « classique » seraient applicables, selon des modalités déterminées par la Conférence des présidents. Cette procédure pourrait être mise en œuvre pour examiner soit une des parties seulement d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale (les autres parties étant alors discutées selon la procédure ordinaire), soit chacune des parties de ces textes (un TLP distinct étant alors appliqué sur chaque partie). Le TLP pourrait aider l’Assemblée nationale à parvenir à se prononcer par un vote sur les différentes parties puis sur l’ensemble des textes concernés dans le respect des délais constitutionnels. Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le temps alloué aux groupes devra être fixé de manière à ne pas « prive[r] d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ». L’ article 12 procède à des modifications de coordination concernant la procédure de discussion des textes financiers, en vue de prendre en compte les projets de loi de finances de fin de gestion ( article 119 du Règlement ) et de clarifier les modalités de vote des différentes parties des projets de loi de financement de la sécurité sociale ( article 121-3 du Règlement ). 3. Permettre aux députés de mieux exercer leurs prérogatives de contrôle L’ article 4 prévoit qu’une séance par an au moins, au cours d’une semaine de contrôle, devra être consacrée au contrôle de l’application des lois ( article 48 du Règlement ). Le premier débat de ce type, organisé le 10 février 2026, a permis à l’Assemblée nationale et aux citoyens qu’elle représente d’obtenir des réponses du Gouvernement et d’accélérer la publication des décrets d’application, contribuant ainsi à faire respecter la volonté du législateur. L’ article 13 modernise les conditions d’organisation des débats faisant suite à des déclarations du Gouvernement sur le fondement de l’article 50‑1 de la Constitution, en substituant à la procédure rigide actuelle des modalités d’organisation définies par la Conférence des présidents ( article 132 du Règlement ). Cet assouplissement pourra, par exemple, permettre la mise en place de questions-réponses, comme cela a été expérimenté lors de deux débats intervenus au premier semestre 2026. En tout état de cause et quelles que soient les modalités retenues par la Conférence des présidents, le temps des groupes continuera à ne pas pouvoir être inférieur à dix minutes et chaque groupe sera libre de la répartition de ce temps minimum entre les différentes phases du débat. Les articles du Règlement sur l’organisation des débats faisant suite à une déclaration de politique générale et celle des motions de censure renvoyant à l’article 132 du Règlement, cet assouplissement pourrait également, si la Conférence des présidents en décide ainsi, s’appliquer à l’organisation de ces débats. Dans un but de simplification, l’ article 14 supprime la saisine systématique du garde des Sceaux de toute proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête afin qu’il fasse connaître d’éventuelles poursuites judiciaires sur les faits concernés : comme au Sénat, cette saisine n’interviendrait qu’en cas d’exercice du droit de tirage d’un groupe d’opposition ou minoritaire ou de demande d’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête ( article 139 du Règlement ). Cette mesure de simplification rendra inutiles plusieurs centaines de courriers par an, imposant à la Chancellerie de procéder à des recherches inutiles. L’ article 15 précise les règles d’attribution des fonctions de président et de rapporteur des commissions d’enquête. En complément de la règle actuelle selon laquelle la fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un député appartenant à un groupe d’opposition, il serait ainsi prévu que l’autre fonction est assurée par un député n’appartenant pas à un groupe d’opposition ( article 143 du Règlement ). 4. Adapter le fonctionnement de l’Assemblée nationale à certaines évolutions de la pratique parlementaire L’ article 7 procède à la suppression d’une disposition obsolète prévoyant le « pointage » des scrutins publics, procédure aujourd’hui dépourvue d’objet ( article 67 du Règlement ). L’ article 8 permet au Bureau de l’Assemblée nationale, au début d’une législature, de renouveler le mandat du déontologue en place sous réserve que son premier mandat n’ait pas duré plus de trois ans et dans la limite d’une durée totale de cinq ans ( article 80 ‑ 2 du Règlement ). Tout en préservant les indispensables exigences d’indépendance du déontologue, cette mesure permettra de répondre aux cas où son mandat est interrompu avant son terme par une dissolution de l’Assemblée nationale ou à ceux où il a été désigné en cours de législature, par exemple à la suite d’une démission ou du décès de son prédécesseur. L’ article 9 prévoit la possibilité pour le déontologue, en cas de manquement grave et délibéré d’un député aux règles déontologiques et indépendamment de la réponse apportée par le député à ses recommandations, de saisir le Président de l’Assemblée nationale, celui-ci devant alors saisir le Bureau afin qu’il statue sur ce manquement ( article 80-4 du Règlement ). Enfin, l’ article 16 prévoit que la résolution entre en vigueur à l’ouverture de la prochaine législature ou, au plus tard, le 1 er octobre 2027. * D’autres réformes retenues dans le cadre du groupe de travail seront mises en œuvre par d’autres voies. Ainsi, il sera proposé à la Conférence des présidents de débattre des modalités selon lesquelles se déroulent les journées réservées : – en limitant, lors de ces journées, la possibilité pour les autres groupes de demander une suspension de séance ; – en permettant à un président de groupe ou à son délégué de retirer un texte de l’ordre du jour de la journée réservée à son groupe jusque pendant la séance publique, y compris lorsqu’il s’agit d’un texte en navette. Il sera également proposé au Bureau : – d’assouplir les modalités de saisie des délégations de vote ; – d’interdire à un député d’utiliser sa dotation de fonctionnement parlementaire pour contracter avec lui-même ou avec ses proches ; – de prévoir que le président-directeur général de La Chaîne Parlementaire – Assemblée nationale devra désormais être désigné à une majorité des 3/5 e avec le soutien d’au moins un président de groupe d’opposition. * Cet ensemble de mesures permettra, dès l’entrée en vigueur de la résolution, d’améliorer sensiblement le fonctionnement de notre institution.