Débat — Sénat, séance du 25 juin 2025

Interventions

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• Marta de Cidrac

  Après plusieurs mois de travail au long cours, j'éprouve un réel plaisir à vous présenter, avec mon collègue Jacques Fernique, le rapport d'information consacré au premier bilan de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire de 2020. En décembre dernier, ayant été alertée par les représentants de plusieurs secteurs - le bâtiment, l'ameublement, le textile - j'ai sollicité le président Longeot pour qu'une mission d'information passe au crible l'application de cette loi. Cinq ans après sa promulgation, il nous fallait mesurer, non pas filière par filière, mais de façon globale, l'efficacité de ce texte fondateur. L'actualité de notre commission nous a donné raison, puisque, en quatre mois, nous avons examiné trois textes touchant directement à l'économie circulaire : la proposition de loi visant à renforcer la prévention des risques d'accident liés aux batteries au lithium et aux cartouches de protoxyde d'azote dans les installations de traitement de déchets ; la proposition de loi visant à rééquilibrer la filière à responsabilité élargie du producteur des produits et matériaux de construction du secteur du bâtiment au profit des produits du bois et la proposition de loi visant à réduire l'impact environnemental de l'industrie textile. Autant de signaux prouvant qu'il était grand temps de dresser un état des lieux. Je vous remercie de la confiance que vous nous avez accordée, à Jacques Fernique et à moi-même, pour conduire ces travaux de contrôle très attendus par l'ensemble des acteurs de l'économie circulaire. Dès le mois de janvier, nous avons engagé nos travaux sur le terrain. Nos trente-quatre auditions, nous ont permis d'entendre plus de cinquante acteurs de l'économie circulaire : collectivités, services de l'État, éco-organismes, fédérations professionnelles, associations environnementales ou encore structures de l'économie sociale et solidaire. Nous avons également souhaité prendre le pouls sur le terrain, en nous rendant sur plusieurs sites confrontés aux défis de la loi Agec : dans les Yvelines, nous avons visité une unité de valorisation énergétique et un point de tri textile ; dans le Bas-Rhin, nous avons visité un centre de tri pour recyclage. Nous nous sommes également rendus à Bruxelles pour échanger avec des acteurs européens et avons sollicité une étude de législation comparée, car, chacun le sait ici, l'économie circulaire ne s'arrête pas aux frontières nationales : elle s'inscrit aussi pleinement dans les dynamiques européennes. Tout cela nous a permis d'accumuler une matière riche, à partir de laquelle nous avons rédigé un rapport d'information volontairement concis et tourné vers l'action. Plutôt que de nous perdre dans les détails techniques propres à chaque filière, nous avons choisi le point de vue du législateur et formulé huit recommandations claires pour accélérer et amplifier la transition vers l'économie circulaire.

• Jacques Fernique

  Après l'introduction de ma collègue rapporteure, j'aimerais revenir sur les principaux enjeux que nous avons identifiés au fil de nos travaux. Le premier enjeu est le plus évident : la question environnementale. La loi Agec de 2020, première loi française consacrée à l'économie circulaire, portait avant tout une ambition environnementale forte. Elle visait à mieux informer le consommateur, à lutter contre le gaspillage, à renforcer le principe du pollueur-payeur et à encadrer plus efficacement les dépôts sauvages. S'il est encore trop tôt pour mesurer si les objectifs ont bien été atteints, dans la mesure où ils sont, pour beaucoup, fixés au-delà de l'horizon 2025, tous les acteurs que nous avons entendus ont salué la prise de conscience que cette loi a permise. Toutefois, ils ont également souligné les difficultés qu'ils rencontrent sur le terrain. Cela nous conduit à une conclusion claire : il faut donner un nouveau souffle aux politiques d'économie circulaire. Le deuxième enjeu a émergé plus récemment : l'autonomie stratégique. Les représentants d'institutions européennes que nous avons rencontrés nous ont clairement dit que l'économie circulaire est devenue un levier essentiel pour réduire notre dépendance aux importations de matières premières et prévenir une potentielle crise des ressources, comme ce fut le cas de la crise énergétique que la guerre en Ukraine a déclenchée. L'Europe a bien saisi cet enjeu : à l'heure actuelle, l'économie circulaire est l'un des rares volets du Pacte vert pour l'Europe à continuer à progresser, malgré les vents contraires. En France, cette prise de conscience mérite d'être renforcée et traduite en actes. Enfin, le troisième enjeu est majeur : la compétitivité économique, qui conditionne en grande partie l'adhésion à cette transition. D'ici à 2029, les écocontributions, c'est-à-dire les montants versés par les producteurs pour financer la gestion de la fin de vie de leurs produits, devraient atteindre 8 milliards d'euros, contre 900 millions d'euros en 2010. Cette progression spectaculaire est due à l'élargissement des filières concernées - les produits sont beaucoup plus nombreux - et à l'augmentation des montants dus. Mais cette hausse, perçue comme brutale par certaines entreprises, alimente des interrogations croissantes sur la soutenabilité du système et oblige à la performance. Un autre sujet de préoccupation est étroitement lié à la compétitivité : la fraude. Certains producteurs, que l'on qualifie de passagers clandestins, ne s'acquittent pas des écocontributions, pourtant obligatoires. En échappant à leurs responsabilités, ils faussent la concurrence au détriment des entreprises vertueuses, créant ainsi un sentiment d'injustice économique. Ces pratiques minent l'adhésion au système. Des efforts sont faits pour lutter contre ces dernières, mais ils demeurent insuffisants face à l'ampleur du phénomène. Il est indispensable de les renforcer afin de restaurer un climat de confiance et de garantir des règles du jeu équitables. Ces conditions sont essentielles pour assurer la viabilité économique et l'efficacité environnementale du modèle circulaire. Je redonne à présent la parole à Marta de Cidrac, qui va vous présenter nos propositions de réforme de la gouvernance que nous souhaitons soumettre à votre réflexion.

• Marta de Cidrac

  La troisième recommandation que nous formulons traite de la gouvernance des différentes filières REP. Aujourd'hui, pléthore de parties prenantes s'asseyent à la table des négociations pour discuter d'un ordre du jour qui n'est pas suffisamment établi en amont. Ainsi, personne n'a le temps de défendre les spécificités de sa filière. Du reste, notre collègue Bacci a raison : le bois ne peut être comparé à du plâtre ou du verre. Ainsi, la filière doit pouvoir faire entendre sa voix. Les recommandations que nous avons formulées en ce sens permettraient de lever un certain nombre de freins.

• Hervé Gillé

  Les mesures de consolidation à l'échelon régional sont particulièrement importantes, d'autant qu'elles recoupent les compétences régionales d'appui des filières et de gestion des déchets. Je pense que nous n'évaluons pas suffisamment l'impact économique de la loi Agec. On parle souvent des coûts, mais on oublie les retours sur investissement pour l'État, via certaines mesures fiscales. Les sommes sont loin d'être négligeables. L'évaluation du rapport entre le coût et les bénéfices est un sujet important. On a souvent le sentiment d'une charge croisée qui, au niveau des différents systèmes de production, alourdit le coût du produit. Or, j'y insiste, le retour d'investissement peut être significatif.

• Marta de Cidrac

  Pour donner un nouveau souffle aux politiques d'économie circulaire, il est d'abord indispensable d'en revoir le pilotage. Beaucoup d'acteurs entendus l'ont dit très clairement : trop souvent, ils naviguent à vue faute de boussole et de vision d'ensemble. Or, pour investir et innover, les acteurs économiques ont besoin de visibilité. Ceux-ci demandent également une véritable coordination interministérielle, car l'économie circulaire ne répond pas uniquement à un enjeu environnemental. Elle est aussi intimement liée à notre industrie, à notre économie, à notre politique de formation et à l'aménagement de notre territoire. C'est pourquoi nous proposons qu'une stratégie industrielle soit élaborée au plus haut niveau, par un service à compétence interministérielle directement rattaché au Premier ministre. Cette stratégie consisterait à fixer des objectifs chiffrés à moyen terme et à préciser les leviers à mobiliser - qu'il s'agisse des écocontributions, de la formation, des aides publiques ou des investissements -, tout en clarifiant ce qui relève ou non du champ d'action des éco-organismes. Surtout, elle s'imposerait à l'ensemble des ministères, pour garantir la cohérence de l'action publique. Toutefois, nous savons bien, au Sénat, que, sans ancrage territorial, une stratégie reste de papier. Pour décliner notre stratégie dans les territoires, l'échelon régional nous paraît le plus pertinent. En effet, depuis une dizaine d'années, les régions sont déjà responsables de la planification en matière de déchets. Elles connaissent les réalités du terrain et les besoins des acteurs locaux. Encore faut-il leur en donner les moyens. Comme l'a rappelé l'association Régions de France, que nous avons auditionnée, il est impératif d'adapter les financements à cette nouvelle responsabilité. Le fonds économie circulaire, qui permet déjà de financer des projets de réduction des déchets, de réemploi ou de recyclage, pourrait être cogéré par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et les régions. Il deviendrait ainsi le bras armé de la stratégie nationale à l'échelle locale. Nous avons également constaté que la gouvernance des éco-organismes méritait d'être profondément repensée. Ces structures, financées par les producteurs, sont chargées de la gestion de la fin de vie des produits. Depuis la loi Agec, elles doivent également soutenir le réemploi et la réparation. Or de nombreux acteurs nous ont alertés sur un déséquilibre : les producteurs, qui financent le système, en conservent aussi le contrôle. Cela crée un conflit d'intérêts structurel. L'objectif légitime de contenir les coûts peut se traduire, dans les faits, par une pression sur les collectivités et les opérateurs de déchets, au détriment de l'intérêt général. La loi Agec avait posé les premiers jalons d'une gouvernance plus ouverte, en intégrant les collectivités, les associations environnementales ou encore les acteurs de l'économie sociale et solidaire. Nous pensons qu'il faut aller plus loin en simplifiant les instances, en clarifiant les rôles, et en renforçant la co-construction. La gouvernance serait ainsi plus équilibrée et plus efficace. Enfin, l'État doit jouer pleinement son rôle de régulateur. Celui-ci fixe les objectifs aux éco-organismes et s'assure de leur respect, mais nous avons constaté des défaillances. En tant que garant de l'intérêt général, l'État doit pouvoir imposer des objectifs clairs, proportionnés, économiquement soutenables, et veiller à ce qu'ils soient respectés. En outre, il doit encadrer la concurrence entre éco-organismes pour éviter les effets pervers tels que le dumping réglementaire, une complexité excessive pour les collectivités, ou encore l'inefficacité environnementale. Voilà les grandes orientations que nous vous soumettons pour réformer en profondeur la gouvernance de l'économie circulaire. L'économie circulaire doit être pilotée par une stratégie interministérielle territorialisée par les régions. De leur côté, les éco-organismes doivent associer pleinement les parties prenantes à la gouvernance des filières à responsabilité élargie des producteurs, tout en étant correctement régulés par l'État.

• Marta de Cidrac

  Votre observation est pertinente, cher collègue. C'est justement parce que nous avons conscience de cette question que nous avons plaidé pour la mise en place d'une action interministérielle. On ne peut pas chacun rester dans notre couloir. Encore une fois, nous demandons la définition d'une véritable stratégie de l'économie circulaire, qui devient un levier de réindustrialisation de nos territoires. Il est certain que nous disposerons de chiffres beaucoup plus précis sur les coûts et les bénéfices, en matière économique, industrielle, environnementale, sociale et de formation. Il importe de prendre conscience de ces questions. Surtout, nous devons éviter de nous disperser sur des sujets d'économie circulaire, qui sont très vastes et techniques. Précisément, Jacques Fernique et moi-même avons pris le parti de bâtir le squelette d'une politique de l'économie circulaire, sans entrer dans la technicité des mesures. Certaines d'entre elles peuvent être améliorées. À cet égard, je rappelle que nos collègues députés ont formulé pas moins de cent propositions de simplification.

• Marta de Cidrac

  Les remarques que vous avez formulées sur les outre-mer sont très pertinentes, madame Bélim. En effet, le cyclone Chido a durement touché Mayotte. Le groupe d'études « Économie circulaire » a entendu un certain nombre d'acteurs sur la situation singulière que vous évoquez. C'est un sujet que nous traiterons dans le cadre de nos travaux, cela va de soi. En 2022, Viviane Malet et Gisèle Jourda avaient rendu un rapport sur la gestion des déchets en outre-mer. Nos collègues avaient pris le soin d'associer le groupe d'études « Économie circulaire ». J'avais, à cette occasion, relevé les spécificités liées aux difficultés de mise en oeuvre de la loi Agec. Ce rapport est toujours d'actualité, hélas, tous les problèmes n'ayant pas été traités. Nous nous sommes beaucoup intéressés, dans le cadre de nos travaux sur la loi Agec, à définir ce que devrait être la stratégie nationale en matière d'économie circulaire, afin de répondre à un certain nombre de questions, y compris en outre-mer. La question environnementale, notamment, se pose de manière constante. Nous nous sommes rendu compte, dans le cadre de nos échanges à Bruxelles avec des acteurs européens, que la compétitivité et la souveraineté d'un certain nombre de gisements sont un sujet majeur. L'économie circulaire peut être un vecteur de développement économique dans nos territoires, grâce à des actions de proximité. C'est pourquoi nous souhaitons qu'un encadrement soit mis en place au plus haut niveau. Il devrait ensuite se décliner dans nos territoires, ce qui permettrait aux régions de se saisir davantage de tous ces sujets.

• Audrey Bélim

  Je voudrais évoquer la situation dans les outre-mer. L'article 62 de la loi Agec prévoit : « Tout éco-organisme élabore et met en oeuvre un plan de prévention et de gestion des déchets dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ayant pour objectif d'améliorer les performances de collecte et de traitement des déchets dans ces territoires afin qu'elles soient identiques à celles atteintes, en moyenne, sur le territoire métropolitain dans les trois ans qui suivent la mise en oeuvre du plan. » Je commencerai par une question d'ordre formel : cette obligation est-elle bien respectée par l'ensemble des éco-organismes ? Par ailleurs, quel regard portez-vous sur les plans de prévention et de gestion des déchets ? Les éco-organismes déploient-ils une stratégie suffisamment réaliste et ambitieuse pour améliorer les performances de collecte et de traitement des déchets dans nos territoires ? Enfin, la couverture des coûts supportés par les services publics de gestion des déchets d'emballages ménagers et de papier, qui comprennent le coût du ramassage des déchets abandonnés, est fixée à 100 % dans nos territoires d'outre-mer. Comment jugez-vous l'application de cette mesure ? A-t-elle été utile aux collectivités ? Leur a-t-elle permis d'agir de manière préventive sur le volume des déchets abandonnés ?

• Jacques Fernique

  Monsieur Demilly, les objectifs chiffrés fixés par la loi Agec étaient ambitieux. Il est trop tôt pour avoir une vision claire et exhaustive indicateur par indicateur, mais nous disposons d'ordres de grandeur. Un rapport inter-inspections nous a notamment fourni des éléments. En matière de sobriété et de prévention des déchets, l'objectif était de réduire de 15 % la production de déchets. Disons-le clairement, nous ne sommes pas engagés sur de bons rails pour l'atteindre. En ce qui concerne la réduction du stockage, l'objectif est que, en 2030, seuls 10 % des déchets assimilés soient stockés. Si le stockage a bel et bien diminué de manière consistante, une part des déchets que nous ne stockons plus alimentent nos voisins en combustibles, ce qui n'était pas exactement l'intention du législateur... Enfin, le taux de recyclage des déchets non minéraux non dangereux a été fixé à 65 % pour l'année 2025, contre 46 % en 2022, ce qui témoigne d'un progrès. Encore une fois, pensons à assurer notre autonomie stratégique : il faut, à côté du marché intérieur européen, construire un marché intérieur de valorisation des déchets. Du reste, en 2022, le système de responsabilité élargie des producteurs couvrait 5 % du gisement total des déchets, contre 22 % aujourd'hui.

• Stéphane Demilly

  La loi Agec avait constitué une avancée majeure dans la politique environnementale française, notamment en structurant les filières REP. Celles-ci impliquent les producteurs dans la gestion de la fin de vie de leurs produits. Ce dispositif est au coeur de la transition vers une économie circulaire. Il est donc essentiel de mesurer précisément l'impact de cette loi. À ce titre, ce rapport d'information tombe à point nommé. Monsieur Fernique, vous avez déclaré que si la loi Agec avait enclenché un virage, son application était laborieuse. Disposez-vous de données précises de l'évolution des taux de collecte, de recyclage et de réemploi depuis l'entrée en vigueur de la loi ? Le cas échéant, ces données montrent-elles une réelle amélioration ?