Débat — Sénat, séance du 18 février 2026

Interventions

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• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-18, COM-6 et COM-12 concernent la transmission obligatoire de l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Il serait précisé que ces avis sont « joints » à ces projets au moment de leur dépôt.

• Élisabeth Doineau

  Je me réjouis du fait que les rapporteurs des commissions des lois, des finances et des affaires sociales se soient entendus sur ce texte. Je ne puis qu'approuver leurs propositions. Ma démarche est une réaction à l'examen mouvementé des deux derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), à l'occasion desquels la Constitution a été poussée dans ses retranchements. Il en va d'ailleurs de même pour les deux derniers projets de loi de finances (PLF). Ma proposition de loi constitutionnelle peut sembler ambitieuse. Je sais qu'il ne faut modifier la loi, et à plus forte raison la Constitution, que de façon parcimonieuse. Je n'ai d'ailleurs déposé que très peu de propositions de loi. Cependant, même si la Constitution s'est révélée plutôt solide, son imprécision pourrait être lourde de conséquences. Voilà pourquoi ma proposition de loi constitutionnelle a pour objet, notamment, de prévoir une loi spéciale relative à la sécurité sociale. Actuellement, comme vous le savez, une telle loi spéciale n'est explicitement prévue que pour le budget de l'État. Ainsi, à la fin de l'année 2024, une loi spéciale concernant le PLF et le PLFSS a été votée, tandis que celle qui a été adoptée à la fin 2025 ne concernait que le PLF. Les rapporteurs proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que la loi spéciale relative au financement de la sécurité sociale doit se limiter à autoriser les organismes de sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble bienvenue. Est ensuite soulevée la question du texte qui pouvait juridiquement être mis en oeuvre par ordonnance : soit le texte initial du Gouvernement, soit le texte modifié par certains amendements, adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. J'avais initialement proposé cette seconde option. Cependant, les rapporteurs craignent que cela ne conduise à banaliser le recours aux ordonnances, et souhaitent limiter ces dernières à la version initiale du PLF ou du PLFSS, afin d'en préserver l'effet « bazooka ». Leurs arguments m'ont convaincue. La proposition de loi tend également à clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales. Les rapporteurs proposent de remplacer le contrôle de constitutionnalité obligatoire initialement proposé par un contrôle facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte susciterait le risque que certaines inconstitutionnalités ne soient pas identifiées, ce qui serait paradoxalement moins protecteur, car cela fermerait la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). La solution proposée par les rapporteurs me semble donc la meilleure. Enfin, la proposition de loi constitutionnelle prévoyait la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les PLF et PLFSS. Les rapporteurs proposent de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis également favorable. Pour conclure, je suis bien consciente du fait qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum. Cependant, nos travaux formeront une base de réflexion utile, qui pourrait préfigurer un projet de loi constitutionnelle si le Gouvernement décide de se saisir de ce sujet. Nous constatons que l'Assemblée nationale mène aujourd'hui des travaux sur ce sujet, tout comme le Haut-Commissaire à la stratégie et au plan. Cette proposition de loi constitutionnelle démontre que le Sénat s'inscrit lui aussi dans cette réflexion importante, afin de répondre aux difficultés que nous avons pu rencontrer pendant les débats budgétaires.

• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-24 et COM-8 ont pour objet de clarifier le fait l'ordonnance sociale, comme l'ordonnance budgétaire, se borne à reprendre le texte initial du PLFSS

• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-25 et COM-9 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances sociales, pour les mêmes raisons.

• Muriel Jourda

  L'amendement COM-5 vise à corriger une faute d'accord à l'article 16 de la Constitution. Cette faute, qui date de 1958, a survécu à vingt-cinq révisions constitutionnelles. Compte tenu de la postérité probable de ce texte, nous suggérons à M. Le Rudulier de retirer son amendement et d'attendre un projet de loi constitutionnelle pour le proposer.

• Christophe-André Frassa

  Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, présentée par Élisabeth Doineau et plusieurs de ses collègues.

• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-27, COM-11 et COM-17 visent à aligner le régime de contrôle des ordonnances financières sur celui des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

• Muriel Jourda

  Comme Élisabeth Doineau l'a rappelé, ce texte fait suite à des interrogations nées lors de l'adoption des récents textes budgétaires, aussi bien les projets de loi de finances que les projets de lois de financement de la sécurité sociale. Avec les trois autres rapporteurs saisis - Claude Raynal et Jean-François Husson, le président et le rapporteur général de la commission des finances, ainsi qu'Olivier Henno, pour la commission des affaires sociales -, nous vous proposons une position commune sur ce texte. La réflexion que nous avons conduite repose sur deux idées principales. D'une part, le vote du budget est l'acte le plus important que puisse voter le Parlement ; il est l'acte fondateur des Parlements européens. D'où le principe d'annualité budgétaire, qui garantit que l'expression du consentement à l'impôt est régulièrement renouvelée. D'autre part, la procédure budgétaire s'inscrit dans le contexte constitutionnel particulier de la Cinquième République et du « parlementarisme rationalisé », qui se manifeste par un équilibre particulier entre les pouvoirs exécutif et législatif. Je rappelle brièvement les procédures dérogatoires en matière budgétaire que la Constitution prévoit. Tout d'abord, le budget doit être voté dans un temps contraint, puisque le Parlement dispose de soixante-dix jours pour voter le projet de loi de finances et de cinquante jours s'agissant du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Si le projet de loi de finances n'est pas déposé dans les temps, il est possible de voter une loi spéciale reprenant le budget de l'année précédente. Nous avons analysé la loi spéciale comme un acte qui n'est pas davantage technique que politique, puisque, même s'il permet de lever l'impôt, il ne permet pas d'épuiser la discussion budgétaire. La loi de finances de l'année passée ne peut être celle de l'année à venir, qui doit répondre à de nouveaux besoins. Cette procédure a été mise en oeuvre à quatre reprises : en 1962, quand le gouvernement Pompidou est tombé ; en 1979, lorsque le Conseil constitutionnel avait annulé la totalité du budget ; en 2024 et en 2025. La Constitution prévoit également une possibilité de recourir à des ordonnances, qui obéissent à des conditions d'édiction et à un esprit différents. Le Gouvernement peut y recourir lorsque le budget, bien que présenté dans les temps, n'a pas été voté par le Parlement dans le délai prévu. Il peut alors mettre en oeuvre par ordonnance un budget, qui n'est plus celui de l'année précédente, mais celui qu'il avait proposé initialement - cette lecture de la Constitution mériterait d'ailleurs d'être clarifiée, j'y reviendrai. Il s'agit, cette fois, d'un acte politique violent. Élisabeth Doineau a eu raison de parler de « bazooka », puisque le Parlement est alors totalement dépossédé de son rôle premier, qui est de voter le budget. Cela signifie que le Gouvernement n'a pas de majorité au Parlement, pas même une majorité « de non-censure », puisqu'il présuppose qu'une tentative de recourir à l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, échouerait. Ce mécanisme fait partie des outils du parlementarisme rationalisé, visant à équilibrer les pouvoirs entre un Parlement qui ne doit plus être tout-puissant et un gouvernement qui peut lui imposer certaines mesures. Il s'apparente à l'usage de l'arme nucléaire, dont la conséquence est la destruction de son adversaire comme de soi-même. En effet, un gouvernement qui ferait usage des ordonnances ferait probablement l'objet d'une motion de censure. Le budget entrerait tout de même en vigueur et il appartiendrait au gouvernement suivant de le modifier. Que proposons-nous ? Tout d'abord, de créer un cadre permettant l'adoption d'une loi spéciale en matière sociale, sur le modèle de ce qui existe en matière budgétaire. Cet acte conserverait un caractère d'acte technique sous-tendu par le principe constitutionnel de continuité de la vie nationale. Il serait limité au nécessaire, c'est-à-dire le recours à l'emprunt. Par parallélisme des formes, nous vous proposons également d'étendre le champ de la loi spéciale « budgétaire » au recours à l'emprunt pour l'État. Certes, cela a pu déjà être fait en application du principe de continuité de la vie nationale, mais il paraît utile de sécuriser cette pratique. Pour les ordonnances, notre collègue Élisabeth Doineau a évoqué les deux choix qui se sont présentés. Soit l'on garde les ordonnances telles qu'elles sont, c'est-à-dire une arme de destruction massive ne permettant de reprendre que le projet initial du gouvernement, dans une substitution complète au rôle du Parlement. Soit l'on prévoit que ce qui a été voté dans les mêmes termes à l'Assemblée nationale et au Sénat puisse être introduit dans lesdites ordonnances. Certes, cette seconde possibilité pourrait paraître plus favorable au Parlement, qui aurait ainsi été au moins en partie « écouté ». Nous avons toutefois estimé que ce n'était pas une bonne idée, car nous nous éloignerions du parlementarisme rationalisé tel qu'il fonctionne aujourd'hui. Les ordonnances pourraient devenir une option comme une autre dans la discussion entre le Gouvernement et le Parlement. Ainsi, ce dernier accepterait lui-même de renoncer à l'acte majeur de voter le budget, et le Gouvernement parviendrait à mettre en oeuvre une grande partie de son projet sans même engager sa responsabilité - en d'autres termes, ces ordonnances deviendraient une chose étrange où plus personne ne joue son rôle. Nous avons estimé qu'il fallait garder les ordonnances telles qu'elles sont : l'arme ultime du parlementarisme rationalisé. Elles n'ont jamais été utilisées, ce qui est au fond une bonne chose. Par conséquent, nous vous proposons de préserver leur caractère dissuasif en précisant de manière expresse que les ordonnances se bornent à reprendre le projet initial du Gouvernement. Quelle est la nature juridique des ordonnances ? Le débat n'est pas uniquement technique, car de la qualification de la nature d'un acte suit la qualification d'un régime contentieux. Ce point est important : si l'on considère que les ordonnances sont des actes réglementaires au motif qu'elles sont prises par le pouvoir réglementaire, elles seront soumises non pas au Conseil constitutionnel, mais à au Conseil d'État. À l'inverse, si nous considérons que comme les ordonnances ont trait au budget, et que ce dernier est par nature un acte législatif, elles sont de nature législative malgré leur forme réglementaire, elles doivent alors soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Or, nous estimons que les ordonnances budgétaires, en raison de leur contenu, sont bien de nature législative et doivent être soumises au Conseil constitutionnel. Deux modalités sont alors possibles : soit elles sont soumises a priori de manière systématique au Conseil constitutionnel, ce qui implique théoriquement que celui-ci les examine dans leur intégralité, mais aussi qu'aucune saisine ne puisse intervenir a posteriori. Ce point pourrait être problématique car nous savons que le Conseil constitutionnel ne dispose en pratique pas du temps suffisant pour examiner de manière approfondie l'intégralité des textes budgétaires. Nous proposons que les modalités de contrôle soient les mêmes que celles qui existent pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, ce qui suppose généralement qu'au moins 60 sénateurs ou 60 députés saisissent le Conseil constitutionnel - vous en connaissez les modalités. L'entrée en vigueur de l'ordonnance serait différée de manière à permettre aux parlementaires de former leur requête devant le Conseil constitutionnel. J'en viens au dernier sujet traité par cette proposition de loi constitutionnelle. Jusqu'à présent, aucun texte ne fixe de pratique pour ce qui concerne la transmission systématique aux parlementaires des avis du Conseil d'État sur les projets de loi. En 2015, sous la présidence de M. Hollande, la publication systématique des avis du Conseil d'État a été décidée, sauf justement pour les textes budgétaires. La question se pose donc : les parlementaires doivent-ils disposer de ces avis pour éclairer leurs travaux ? Nous avons estimé que cela était utile, et que le Conseil d'État devait joindre ses avis aux projets de loi transmis au Parlement. Nous avons abordé la proposition de loi constitutionnelle de Mme Doineau en veillant à la conservation des équilibres du parlementarisme rationalisé, les quelques innovations que nous proposons visant uniquement à réduire le nombre de nos interrogations sur les procédures d'adoption des textes budgétaires dans certains contextes. Mme Doineau l'a elle-même indiqué, la probabilité pour que ce texte aille au bout de son parcours, c'est-à-dire qu'il soit adopté par l'Assemblée nationale puis soumis à l'approbation des Français par référendum, est assez mince. Toutefois, le travail que nous avons effectué avec les rapporteurs pour avis ne sera pas inutile, car il permettra de faire valoir la position du Sénat. À cet égard, j'espère que ce texte sera adopté par la plus large majorité possible, dans la version que nous vous proposons avec la commission des finances et la commission des affaires sociales. Je le crois, cette contribution du Sénat pourra ainsi avoir une importance dans le débat public, et permettra d'éclairer l'imbroglio budgétaire décrit par Mme Doineau.

• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-21 et COM-15 visent à différer l'entrée en vigueur des ordonnances budgétaires, afin de permettre l'exercice du recours devant le Conseil constitutionnel.

• Muriel Jourda

  Les amendements identiques COM-26 et COM-10 concernent la création d'une loi spéciale en matière de sécurité sociale, qui serait toutefois limitée à l'autorisation de recourir à l'emprunt.