Débat — Sénat, séance du 1 avril 2026

Interventions

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• Patrick Chaize

  Je souhaite remercier le rapporteur Alain Cadec, qui a su exposer toute la complexité de ce sujet avec compétence. Je le remercie pour le travail accompli et pour l'amélioration du texte proposée par son amendement, qui reprend une étude juridique que nous avons pu mener afin de sécuriser certains aspects du texte initial ayant fait l'objet de critiques de la part de l'administration. Si nous ne votons pas ce texte et s'il n'y a pas de mécanisme de péréquation - laquelle existe pour tous les autres réseaux, notamment le réseau électrique -, il y a un risque très fort pour nos réseaux ruraux : ceux-ci pourraient subir le départ de certains opérateurs commerciaux. J'étais hier aux états généraux des RIP à Deauville : lors d'une table ronde rassemblant l'ensemble des opérateurs d'infrastructures, Altitude indiquait qu'à la fin 2026, 70 % de ses RIP seraient déficitaires. Il y a donc urgence. Nous dénoncions déjà cet état de fait il y a plus de dix ans. On nous répondait : « Attendons les retours d'expérience... » Aujourd'hui, ils démontrent tous qu'il y a un véritable problème entre les territoires ruraux et les territoires urbains. Le second risque, c'est que ces réseaux d'initiatives publiques ne soient plus viables et soient rachetés par des opérateurs plus importants, notamment les opérateurs commerciaux, qui ont une assise financière plus large, et qui pourraient donc exercer finalement la péréquation en interne. L'enjeu de ce texte, c'est le maintien des RIP, maîtrisés par nos territoires, tels qu'ils ont été construits à l'origine. À défaut, ce sera la reconcentration des réseaux tels qu'on les connaissait auparavant, avec un acteur unique ou plusieurs gros acteurs.

• Christian Redon-Sarrazy

  Merci au rapporteur pour son travail d'explication. Effectivement, c'est un sujet récurrent pour les territoires ruraux en particulier. Ce n'est pas un hasard si les départements sont en pointe avec l'Avicca sur ce sujet. Des mesures ont été prises pour l'investissement, pour l'implantation des réseaux qui prenaient en compte ces disparités ; mais les disparités ne disparaissent pas une fois le réseau construit : longueur des réseaux, problèmes d'enfouissement, aléas climatiques, faible densité, résidences secondaires... Cela fait plusieurs années que de nombreux RIP demandent des révisions tarifaires. L'Arcep a été saisie, mais elle procrastine. Lorsqu'on relance la présidente, elle avance de nombreuses explications, notamment la difficulté de s'approprier des documents d'une grande disparité... Ils n'ont qu'à les compiler ! L'initiative de Patrick Chaize et de l'Avicca est donc bienvenue... Elle ne résoudra pas tout, mais a le mérite de faire avancer le dossier, et peut-être de donner une bouffée d'oxygène à un certain nombre de réseaux qui sont en difficulté. Certains ne bougeront pas, d'autres n'intéressent pas les opérateurs. Orange - je me permets de le citer - est prêt à « mettre le grappin » sur certains... Nous recevons bientôt Mme Heydemann : nous verrons bien quelle est sa position. Nous voterons donc ce texte sécurisé par l'amendement du rapporteur. Pourriez-vous cependant m'apporter une précision : de quelle façon et par qui les 15 % de déficit seront-ils appréciés ? Ce sujet peut faire débat...

• Dominique Estrosi Sassone

  Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Alain Cadec et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à garantir l'équilibre économique de l'exploitation des réseaux d'initiative publique par un mécanisme de péréquation, présentée par Patrick Chaize

• Dominique Estrosi Sassone

  En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission des affaires économiques a arrêté, lors de sa réunion du mercredi 1er avril 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi visant à garantir l'équilibre économique de l'exploitation des réseaux d'initiative publique par un mécanisme de péréquation. Sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à l'exploitation par les collectivités territoriales sur leur territoire des infrastructures et des réseaux de communications électroniques ; à l'équilibre économique de l'exploitation des réseaux d'initiative publique en fibre optique.

• Alain Cadec

  Le texte que je vais vous présenter aujourd'hui a beau ne comporter qu'un seul article, il traite d'un sujet très technique et relativement complexe, que je vais m'efforcer de vous exposer le plus simplement possible. Afin d'en éclairer les enjeux, j'ai bien sûr entendu notre collègue Patrick Chaize, en tant qu'auteur de la proposition de loi et président de l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (Avicca), mais également l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep), la direction générale des entreprises ou bien encore les opérateurs télécoms. Depuis 2013, le plan France Très Haut Débit accompagne le déploiement des réseaux de fibre optique partout en France avec pour objectif de devenir le seul réseau filaire d'accès fixe à internet présent sur tout le territoire français. Il s'agit d'un beau succès reconnu par tous, puisque 93 % des locaux de notre pays étaient couverts en fibre optique le 30 juin 2025. Dans le cadre du plan France Très Haut Débit, les zones denses ont été laissées à l'initiative privée tandis que les zones moins denses, marquées par la carence de l'initiative privée, ont fait l'objet de réseaux d'initiative publique (RIP) portés par les collectivités territoriales. Il s'agit dans leur très grande majorité de zones rurales, voire très rurales et à l'habitat dispersé. De 2010 à 2024, environ 22 milliards d'euros ont été investis dans la construction des RIP de fibre optique, répartis entre financeurs publics pour 12,7 milliards d'euros, dont 8,7 milliards d'euros apportés par les collectivités territoriales, et opérateurs privés pour 9,3 milliards d'euros. Les subventions de l'État aux collectivités - 3,5 milliards d'euros - ont été attribuées par le biais d'appels à projets dans une logique de péréquation territoriale, avec une modulation en fonction d'un taux de ruralité et d'un taux de dispersion de l'habitat. Je l'ai dit, un RIP est porté par une collectivité territoriale ou par un groupe de collectivités, le plus souvent au niveau départemental ou régional, comme dans le cas du syndicat mixte Mégalis en Bretagne. La collectivité territoriale ou le groupement de collectivités délègue ensuite l'exploitation du RIP soit à une régie soit, beaucoup plus fréquemment, à l'issue d'un appel d'offres compétitif, à un opérateur d'infrastructure (OI) privé qui crée une société de projet spécifique. Les maisons mères de ces OI sont des sociétés spécialisées telles que XP Fibre, Orange Concession ou Altitude Infrastructure. Les opérateurs commerciaux (OC) fournisseurs d'accès internet achètent ensuite l'accès au RIP à la régie ou à l'OI qui en assure l'exploitation. Les quatre opérateurs d'envergure nationale sont Orange, SFR, Bouygues Télécom et Free, mais il existe également des opérateurs alternatifs. Le modèle économique des RIP conçu par l'État et l'Arcep, validé par la Commission européenne dans le cadre de son contrôle des aides d'État, repose sur l'homogénéité des conditions d'accès tarifaire pour les opérateurs commerciaux entre les zones RIP et les zones comparables du territoire - en l'espèce les zones moins denses d'initiative privée. La subvention de l'État pour le premier établissement du réseau vise ainsi à assurer des conditions d'exploitation qui permettent cette homogénéité tarifaire, le montant de cette subvention devant être calibré pour assurer la viabilité économique du RIP à partir de ces tarifs. En 2015, comme prévu par la loi, l'Arcep a adopté des lignes directrices tarifaires, dépourvues de caractère contraignant, qui visaient à exposer au secteur une méthode d'élaboration objective et cohérente des niveaux tarifaires de référence pouvant être proposés par les OI aux OC. Il s'agissait de faire en sorte que les coûts d'exploitation des réseaux puissent être équilibrés avec les ressources financières issues de la commercialisation. Dans les faits, les tarifs d'accès aux RIP, qui ont été définis au moment des appels d'offres pour l'attribution des concessions par les collectivités territoriales aux OI, ont été largement inspirés par ces lignes directrices de l'Arcep. Or au cours des dernières années, un certain nombre d'opérateurs d'infrastructure et les collectivités territoriales qui leur avaient confié la gestion de leur RIP de fibre optique ont exprimé publiquement leurs inquiétudes quant à la pérennité économique future de certains RIP, mettant en avant des difficultés économiques susceptibles, dans les pires des cas, de conduire à la faillite des sociétés de projets mises en place pour les exploiter. Les surcoûts d'exploitation évoqués par ces gestionnaires de RIP peuvent s'expliquer en premier lieu par une sous-évaluation initiale de certains inducteurs de coûts. Le contexte de concurrence pour l'attribution des appels d'offres entre OI a conduit trop souvent à l'absence de marges de prudence qui auraient été nécessaires pour tenir compte d'éventuels aléas... D'après les travaux menés par l'Arcep, les surcoûts d'exploitation mal anticipés sont dus notamment à des trajets plus longs que prévu pour assurer la maintenance des réseaux, aux enfouissements et dévoiements de réseaux, qui engendrent une maintenance plus coûteuse en raison des difficultés d'accès, à un taux de remplissage du réseau plus faible qu'espéré, compte tenu de la proportion plus importante de résidences secondaires et à une exposition plus forte aux aléas climatiques que prévu, associée à la longueur plus importante du réseau aérien. Il paraît toutefois clair que si certains RIP rencontrent des difficultés financières, d'autres se portent bien : les offres de rachat récentes de plusieurs RIP par des banques et des investisseurs ont été faites à des prix élevés par des acheteurs ayant bénéficié d'accès à des informations détaillées sur ces réseaux. Dans son rapport d'avril 2025 sur les soutiens publics en faveur du déploiement de la fibre optique, la Cour des comptes a préconisé la réalisation par l'Arcep d'une étude destinée à objectiver la situation économique des RIP afin de faire le cas échéant évoluer ses lignes directrices de 2015 si l'équilibre économique de ces derniers devait s'avérer durablement compromis. Cette étude est actuellement en cours. À l'issue de ce travail d'objectivation des surcoûts d'exploitation, il devrait être possible d'identifier les RIP qui nécessitent que des négociations soient engagées afin d'adapter les conditions tarifaires et de modifier les contrats signés entre OI et OC. J'en viens à la proposition de loi ; considérant, selon son exposé des motifs, que « les coûts d'exploitation des RIP de fibre optique se révèlent selon les territoires deux à quatre fois supérieurs aux estimations initiales » et que les RIP présentent aujourd'hui des « déséquilibres financiers », notre collège Patrick Chaize estime que « la refonte des lignes directrices tarifaires de l'Arcep ne pourra à elle seule apporter une solution économique à ce déséquilibre persistant ». Selon lui, « il n'y a pas d'autres solutions que péréquer ». En conséquence, l'article unique de la proposition de loi crée un mécanisme de péréquation qui bénéficiera aux OI chargés par les collectivités territoriales d'exploiter un RIP, lorsque les tarifs que leur versent les OC sont insuffisants pour couvrir les charges d'exploitation de ce RIP en raison des particularités locales de ce réseau. Sont visées par ces particularités locales la dispersion de l'habitat ou la longueur des réseaux aériens, qui sont source de surcoûts pour les gestionnaires de RIP. Devront contribuer à cette péréquation les OC qui fournissent des réseaux internet au public partout sur le territoire national, c'est-à-dire les quatre groupes Orange, Free, SFR et Bouygues Il s'agira de compenser les déficits d'exploitation qui déséquilibrent les modèles économiques de certains RIP dont les dépenses destinées au maintien en condition opérationnelle (MCO) et la maintenance de leurs réseaux de fibre optique, mais également la location du génie civil, excèdent les prévisions initiales et ne sont pas couverts par les tarifs dédiés dans les contrats qui lient les OI aux OC. La participation due au titre de la péréquation par chaque OC est arrêtée par l'Arcep, tout comme les modalités de répartition du produit de la participation entre les OI bénéficiaires de la péréquation. Je vous propose d'adopter cette proposition de loi. Personne ne conteste que certains RIP soient aujourd'hui dans une situation difficile et il importera à l'avenir de pouvoir disposer d'une vision claire et objective de la situation, ce qui constitue un réel défi, compte tenu de la multiplicité des acteurs impliqués dans l'exploitation des RIP, de la quantité de données à analyser et du caractère confidentiel de nombre d'entre elles, couvertes par le secret des affaires. Les consultations de l'Arcep actuellement en cours devront permettre de mettre en lumière le caractère structurel ou non des difficultés économiques de l'exploitation des RIP et d'analyser précisément l'ampleur et les causes des difficultés que rencontrent certains d'entre eux. Elles auront vocation à déboucher sur des recommandations qui feront autorité auprès des acteurs du secteur, voire sur une révision des lignes directrices tarifaires de 2015. On ne peut que regretter que l'Arcep ait tardé et que l'on n'en dispose pas aujourd'hui. Sur la base de ce constat réalisé par l'Arcep, deux hypothèses pourront être envisagées. Si aucune difficulté structurelle n'est relevée - ce qui n'est pas impossible, compte tenu de la valorisation favorable de plusieurs RIP réalisée récemment par des investisseurs financiers dans le cadre d'opérations de rachat -, la mise en place d'un dispositif de péréquation ne sera finalement pas obligatoire. Les OI qui exploitent des RIP dont l'exploitation est déficitaire pourront demander, en se référant aux préconisations de l'Arcep, aux OC une révision contractuelle des tarifs d'accès aux RIP afin de compenser les dépenses de MCO plus importantes que prévu. Il ne m'a toutefois pas échappé que les OI ne disposent pas du même pouvoir de négociation que les quatre grands OC que sont Orange, Free, SFR et Bouygues, qui sont naturellement très opposés à la mise en place du dispositif de péréquation prévu par la présente proposition de loi. Il sera donc dans leur intérêt de négocier avec les OI pour rééquilibrer les contrats conclus avec ceux d'entre eux qui pâtissent aujourd'hui de difficultés objectives : cette proposition de loi sera, j'en suis sûr, un outil de pression des plus efficaces. En l'absence de l'aboutissement de telles négociations, la création du fonds de péréquation porté par la présente proposition de loi sera une solution. La seconde hypothèse, qui me paraît peut-être moins probable, mais ne peut être écartée à ce stade en l'absence des conclusions définitives de l'Arcep, serait celle d'un déséquilibre structurel de l'exploitation économique de nombreux RIP. Cela justifiera alors pleinement la mise en place du dispositif de péréquation prévu par la présente proposition de loi. Bien sûr, ce mécanisme de péréquation, qui vise à soutenir certains acteurs dans le cadre de l'exploitation des RIP, devra impérativement être notifié à la Commission européenne afin que celle-ci s'assure de sa conformité au régime européen des aides d'État. Il faudra également s'assurer que les appels d'offres passés et à venir pour l'exploitation des RIP ne soient pas fragilisés. Eu égard à la complexité du sujet et au temps dont je disposais, je me suis d'ores et déjà efforcé, en lien avec Patrick Chaize et d'expertises juridiques extérieures qu'il a sollicitées et qu'il a mises à ma disposition, ce dont je le remercie, de renforcer la solidité juridique de ce mécanisme de péréquation, en particulier au regard du principe à valeur constitutionnelle de la liberté d'entreprendre, à travers l'amendement COM-1 de réécriture globale de l'article unique que je vous propose. Pour identifier plus précisément les OI bénéficiaires du dispositif de péréquation, cet amendement définit des critères liés au seuil de déficit économique du réseau - soit au moins 15 % du coût d'exploitation minimal de référence -, à l'absence de couverture des charges du réseau et au respect des lignes directrices tarifaires de l'Arcep. Pour identifier les contributeurs à ce dispositif de péréquation, l'amendement précise que seuls les fournisseurs de services comptant au moins 100 000 abonnés actifs sur le territoire national y sont assujettis. Les plus petits OC alternatifs ne seraient pas concernés. L'amendement prévoit un plafond individuel pour cette contribution, soit 0,5 % du chiffre d'affaires annuel d'un opérateur commercial réalisé au cours de l'exercice précédent en France métropolitaine au titre de la commercialisation des services de communications électroniques à très haut débit en fibre optique. Il définit également un plafond global pour cette contribution correspondant au total des charges non couvertes par les recettes issues des tarifs récurrents. Enfin, il précise les dispositions qui feront l'objet d'une application par un décret en Conseil d'État.

• Alain Cadec

  L'amendement COM-1 vise à réécrire l'article unique de manière à le sécuriser juridiquement comme je l'ai présenté dans mon intervention liminaire.

• Anne-Catherine Loisier

  Je tiens à saluer à la fois le rapporteur et l'auteur, qui suit de près tous ces dossiers. Nous connaissons bien les problèmes de raccordement aux RIP et la difficulté que nous avons à assurer le service. Il y a une faute originelle dans l'organisation du découpage. Si nous avions fait cela au moment où nous avons déployé l'électricité, je pense que nous n'aurions pas couvert le territoire. La méthode retenue ne pouvait qu'aboutir à la situation actuelle, puisque nous avons mis à part les territoires les plus complexes, les plus ruraux, les plus dispersés. La vraie question est la suivante : quelle péréquation nationale ? Car il y a encore des problèmes de raccordement. Il faut donc mobiliser les opérateurs. En 2030, nous sommes censés fermer tous les réseaux cuivre et basculer vers la fibre. Il faudra être opérationnels.

• Daniel Salmon

  Comme l'indique Anne-Catherine Loisier, le système capitaliste est par essence centripète... Même si elle ne l'a pas dit de façon aussi explicite, c'est bien le sujet. Le système capitaliste n'a pas vocation à faire de l'aménagement du territoire. Le privé s'est emparé des zones les plus rentables, c'est-à-dire le milieu urbain, où l'on a le plus d'abonnés au kilomètre, et a laissé au public l'aménagement des territoires ruraux, par essence déficitaires. C'est un schéma tout à fait classique. Voilà la faute originelle. Dès lors, nous essayons de faire en sorte qu'il n'y ait pas de zones délaissées. Je salue le travail de Patrick Chaize, et cette proposition de loi qui vient mettre un peu d'ordre et viser à procéder à une péréquation. Nous apportons des pansements à un système qui, on le savait dès le départ, allait être difficile à équilibrer pour les territoires les plus éloignés des centres de décision. C'est intéressant ; mais cela doit nous conduire à nous interroger sur un système qui n'a pas vocation à aménager le territoire.

• Gérard Lahellec

  Un constat s'impose : la spontanéité du marché ne règle pas tout. Comme disait quelqu'un, « il pleut toujours où c'est mouillé ». Il vaut mieux être riche et proche de tout que pauvre et éloigné dans nos campagnes... J'approuve le mécanisme de régulation qui nous est proposé sans lequel nous prenons des risques, car 70% de nos réseaux sont diffus. Permettez-moi de souhaiter bonne chance à l'Arcep, car on leur demande un travail d'expertise, d'approche et d'objectivation qui n'est pas simple, convenons-en. On a le droit de leur fixer des ambitions, mais on est en train d'inventer une mécanique relativement complexe. Par ailleurs, restons vigilants sur la question tarifaire. Il ne faudrait pas que cette régulation se traduise par une augmentation globale des coûts pour la totalité des usagers, au motif qu'il faut la répartir plus équitablement.

• Patrick Chaize

  N'oublions pas que, dans le réseau cuivre, la péréquation était régulée par l'Arcep. Nous ne lui demandons donc pas un travail nouveau, mais un simple transfert concernant la fibre.