Débat — Sénat, séance du 1 avril 2026

Interventions

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• Philippe Mouiller

  Votre amendement est devenu sans objet pour des raisons purement légistiques, la réécriture proposée faisant concurrence à celle qui était suggérée par la rapporteure. Rien ne vous interdit, chère collègue, de déposer un amendement en séance visant à préciser l'écriture de l'article unique.

• Pascale Gruny

  La loi pour le plein emploi, sur laquelle j'étais rapporteur, concernait en partie le service public de la petite enfance. Toutefois, elle s'est révélée insatisfaisante. Il n'y a qu'à se rendre dans une agence France Travail pour constater que la mobilité et la garde d'enfants sont des freins importants. Le transfert du service public de la petite enfance entraîne un ensemble de contraintes sans moyens financiers correspondants, en dépit des demandes que nous avons formulées à de nombreuses reprises. L'équité et la liberté dans l'organisation des communes et des intercommunalités sont un principe que nous ne cessons de défendre. Mettons un peu d'ordre dans le régime actuel en déployant les moyens nécessaires à la gestion de la natalité et de la démographie : il s'agit d'investissements pour l'avenir. Notre groupe, de toute évidence, soutiendra ce texte.

• Brigitte Devésa

  Pour les communes de plus de 3 500 habitants, une compensation financière n'est versée que si les quatre compétences en matière de service public de la petite enfance sont effectivement exercées. Vous avez raison de souligner le rôle clé des intercommunalités, madame Poumirol. Les maires ruraux ont réclamé que le dispositif passe directement par elles. L'un de mes amendements vise, en ce sens, à leur verser directement une compensation. Pascale Gruny l'a rappelé, l'accompagnement des communes se révèle insuffisant. La loi pour le plein emploi n'a pas su répondre à tous les enjeux, notamment dans les communes isolées, qui n'ont ni crèche ni desserte de transport. Enfin, pour reprendre les propos de M. Henno, il est clair que nous manquons de places en crèches dans les territoires, et les autres modes de garde ne conviennent pas toujours. L'amendement COM-4 vise à corriger un angle mort financier. Les intercommunalités qui exercent les compétences de la petite enfance ne perçoivent pas de financements directs et doivent passer par un mécanisme complexe. Elles sont pourtant en première ligne : elles gèrent les crèches, appliquent les conventions territoriales et mutualisent les moyens des communes qui, à elles seules, ne pourraient pas financer la prise en charge de la petite enfance. Je le répète, 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont déjà transféré au moins une compétence de la petite enfance à une intercommunalité ou un syndicat, d'après les chiffres de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Voilà pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, de leur octroyer enfin une compensation financière directe.

• Raymonde Poncet Monge

  Je ne comprends pas pourquoi mon amendement est devenu sans objet. Cette proposition de loi a pour objet de mettre fin à un effet de seuil qui était anormal. L'exercice des compétences transférées est couvert par une enveloppe fermée, au titre de laquelle l'État n'est pas obligé d'effectuer une compensation à l'euro près. Mon amendement visait à conditionner l'accompagnement par l'État des communes de moins de 3 500 habitants ayant transféré leurs compétences à un EPCI. Autrement, elles ne disposent pas des moyens d'ingénierie nécessaires et n'ont pas la possibilité de créer un équivalent temps plein (ETP) pour assurer des missions de gestion et de coordination.

• Philippe Mouiller

  Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Brigitte Devésa et le texte de la commission sur la proposition de loi visant à étendre à toutes les communes la compensation financière prévue pour les communes de plus de 3 500 habitants pour l'exercice de l'ensemble des compétences du service public de la petite enfance. Je vous rappelle que ce texte sera discuté en séance publique le 9 avril prochain, lors de l'espace réservé au groupe Union Centriste.

• Brigitte Devésa

  Cette proposition de loi, déposée par notre collègue Anne-Catherine Loisier, vise à répondre aux difficultés rencontrées par les communes de moins de 3 500 habitants pour assurer l'accueil du jeune enfant, dans le cadre du service public de la petite enfance. Elle est le prolongement direct de la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, qui a institué un nouveau cadre pour l'accueil du jeune enfant en faisant des communes les autorités organisatrices de ce service public. Ce cadre a assigné aux communes quatre compétences précises : le recensement des besoins, l'information et l'accompagnement des familles, la planification pluriannuelle de l'offre d'accueil, et le soutien à la qualité des modes d'accueil. En outre, il a introduit une distinction entre les communes, dont les effets se révèlent aujourd'hui profondément inéquitables. Cette distinction repose sur un seuil démographique unique, fixé à 3 500 habitants. D'un côté, les communes qui dépassent ce seuil doivent exercer les quatre compétences afin de bénéficier, en retour, d'une compensation financière versée par l'État. En 2025, près de 86 millions d'euros ont été mobilisés au profit de 3 304 communes, soit un montant moyen de 25 840 euros pour chaque collectivité. De l'autre, les communes de moins de 3 500 habitants, qui ne sont tenues d'exercer que deux des quatre compétences, n'ont droit à aucune compensation de l'État, ce même lorsqu'elles font le choix volontaire d'assumer l'intégralité des compétences d'autorité organisatrice. Ce sont pourtant ces communes qui, dans leur grande majorité, constituent le tissu des bourgs ruraux isolés, dont les habitants ont autant besoin de services à la famille que ceux des villes moyennes. Il faut mesurer concrètement ce que cette inégalité représente. Entre 2021 et 2023, les communes de moins de 3 500 habitants ont enregistré 576 000 naissances domiciliées, soit 26,9 % du total national. Ces communes accueillent donc plus d'un enfant sur quatre né en France, sans pour autant bénéficier d'aucun accompagnement financier leur permettant d'assumer les charges qui s'imposent à elles. Le Conseil d'État a lui-même relevé, dans un avis du 1er juin 2023, que cette exclusion était contradictoire avec les objectifs du Gouvernement, dès lors qu'elle dissuade les transferts et les engagements volontaires que la loi entend pourtant favoriser. La situation est encore plus préoccupante lorsqu'on examine le cas des intercommunalités. Aujourd'hui, 64 % des communes de moins de 3 500 habitants ont transféré une ou plusieurs compétences du service public de la petite enfance à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte. Or ces structures ne perçoivent aucune compensation financière directe, quand bien même elles exercent les quatre compétences. Le mécanisme d'attributions de compensation (AC), qui est censé assurer la neutralité budgétaire des transferts de charges entre une commune et son intercommunalité, devient tout simplement inopérant lorsque les communes membres sont toutes en dessous du seuil de 3 500 habitants. Dans la mesure où aucune d'elles ne perçoit de compensation, même lorsqu'elles exercent les quatre compétences, il n'y a rien à reverser. En 2024, près de 385 intercommunalités se trouvaient dans cette impasse. Elles ont donc été contraintes d'exercer des compétences réelles sans accompagnement financier correspondant. Il convient d'ajouter à ce tableau une difficulté supplémentaire, souvent méconnue : lorsqu'une intercommunalité ou un syndicat mixte tente malgré tout d'organiser un financement via le mécanisme d'AC, ce montage doit être entièrement revu chaque fois que les sommes perçues par les communes évoluent. Pour des structures qui disposent de peu de moyens administratifs, cette contrainte est lourde, d'autant qu'elle rend difficile toute programmation stable de l'offre d'accueil. Le recours à l'échelon intercommunal n'est pas un contournement du dispositif de financement de la petite enfance. Il s'agit, au contraire, de la réponse la plus rationnelle pour des communes qui, prises isolément, ne disposent pas des ressources humaines et financières suffisantes pour exercer pleinement leurs compétences. Une communauté de communes rurales qui assume la responsabilité d'un relais petite enfance (RPE) coordonne les assistantes maternelles de son territoire et planifie l'offre d'accueil. Elle rend un service objectivement équivalent à celui d'une commune urbaine de taille moyenne, sans bénéficier d'aucune des ressources correspondantes. Cette asymétrie n'est pas acceptable. Face à ce constat, le dispositif proposé par ce texte se montre simple et efficace : il consiste à supprimer, au VI de l'article 17 de la loi du 18 décembre 2023, le seul mot « obligatoire ». Cela suffira à étendre le bénéfice de la compensation financière à toutes les communes, quelle que soit leur taille, dès lors qu'elles exercent l'ensemble des compétences d'autorité organisatrice. Le critère déterminant devient l'effectivité de l'exercice des compétences, au lieu de la démographie de la commune. J'ai souhaité enrichir cette proposition de loi en déposant trois amendements. L'amendement COM-4, de nature légistique, vise à assurer une coordination avec l'article 188 de la loi de finances pour 2025, fixant l'accompagnement financier de l'État pour les communes dans l'exercice de leurs compétences en matière de petite enfance. L'amendement COM-5 a pour objet de fixer une date d'entrée en vigueur différée, soit le 1er janvier 2027, afin de laisser au Gouvernement le temps nécessaire pour déployer techniquement un dispositif adapté à l'extension de la compensation financière. Enfin, l'amendement COM-6 - sans doute le plus important -, qui a été élaboré en concertation avec l'auteure de la proposition de loi, vise à remédier directement à l'absence de compensation financière pour les intercommunalités et syndicats mixtes qui exercent les compétences de la petite enfance. Ainsi, ces derniers pourraient directement bénéficier du financement de l'État, sans dépendre des attributions de compensation des communes. En définitive, cette proposition de loi vise à corriger une incohérence. Elle aligne le régime de compensation financière sur la réalité des charges effectivement supportées par nos collectivités dans le cadre du service public de la petite enfance. Elle garantit que la volonté d'une commune rurale d'offrir un service de qualité à ses habitants ne sera plus pénalisée financièrement par rapport à une commune voisine plus peuplée : c'est une question d'équité territoriale. En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre de la proposition de loi comprend les dispositions relatives aux modalités de la compensation financière prévues pour les communes exerçant les compétences de service public de la petite enfance, aux dispositifs de versement des attributions de compensation pour les EPCI exerçant ces mêmes compétences et à la nature et à la répartition des compétences de la petite enfance exercées par les autorités organisatrices. En revanche, la commission a estimé que ne présentaient pas de lien, même indirect, avec le texte déposé les dispositifs relatifs aux mécanismes de compensation financière des communes et leur EPCI pour des compétences qui ne s'inscrivent pas dans le champ du service public de la petite enfance.

• Olivier Henno

  Il est certain que le dispositif portant transfert du service public de la petite enfance n'est pas bien né. Ainsi, tout ce qui permet de l'améliorer et de le compléter est bon à prendre. Peu de places en crèche ont été créées depuis la loi de 2023, y compris dans le secteur privé, et la qualité du service rendu aux familles n'a pas été améliorée. C'est la raison pour laquelle il nous faut voter ce texte.

• Brigitte Devésa

  Même si votre amendement est devenu sans objet, je rejoins votre analyse, madame Poncet Monge : il est préférable que les communes de moins de 3 500 habitants s'associent au sein d'un EPCI. Ces communes, même en cas de compensation financière, ne disposent pas nécessairement de moyens adéquats pour mettre en place un service public de qualité pour la petite enfance. Un regroupement au sein d'un EPCI ou d'un syndicat mixte assure des gains d'efficience tant pour les enfants que pour les finances publiques. Toutefois, il me semble important de laisser la liberté aux communes de s'organiser comme elles l'entendent. Les communes isolées ou celles qui ne partagent pas les mêmes orientations qu'un EPCI doivent avoir le loisir de s'organiser avec leurs propres moyens, même s'ils sont limités. C'est en raison de mon attachement aux libertés communales que j'ai émis un avis défavorable sur cet amendement. L'amendement COM-5 vise à assurer une coordination légistique avec l'article 188 de la loi de finances de 2025, qui fixe les modalités de compensation financière de l'État aux communes prenant en charge la petite enfance.

• Daniel Chasseing

  Les communes rurales de moins de 3 500 habitants doivent assumer le service public de la petite enfance sans accompagnement financier correspondant. Auparavant, en ruralité, il y avait de grandes familles dans lesquelles les grands-parents pouvaient prendre en charge leurs petits-enfants. Cette époque est désormais révolue. Si nous voulons maintenir la vie au sein des communes rurales, il faut favoriser, avec les communautés de communes, la création d'emplois, notamment dans les zones artisanales. Cela permettra d'attirer des familles, parfois monoparentales, comme dans les communes urbaines. Vous l'avez dit, 64 % des communes ont transféré leurs compétences en matière de service public de la petite enfance, mais les autorités récipiendaires ne perçoivent absolument aucune compensation, même dans les communautés de communes de plus de 3 500 habitants. Ce texte est bienvenu, en ce qu'il permettra de réparer cette iniquité. Toutes les collectivités qui assument cette charge de service public doivent recevoir l'aide de l'État. Je rappelle que l'exercice des quatre compétences en matière de petite enfance est obligatoire, sans quoi la collectivité concernée ne reçoit pas les aides de la caisse d'allocations familiales (CAF).

• Brigitte Devésa

  L'amendement COM-6 vise à permettre au Gouvernement de disposer du temps nécessaire à la mise en oeuvre des dispositions du présent texte. La création d'une compensation financière pour l'exercice de compétences facultatives nécessite de vérifier, auprès des communes, si les compétences sont effectivement assumées. La mise à jour des dispositifs de compensation financière nécessite du temps pour assurer un accompagnement optimal des communes de moins de 3 500 habitants.