Dérive budgétaire préoccupante de l'aide juridictionnelle

Question

M. Henri Leroy attire l'attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice sur la dérive budgétaire préoccupante de l'aide juridictionnelle. Selon les données du ministère, près de 685 000 personnes ont bénéficié de ce dispositif en 2023, pour un coût total de plus de 650 millions d'euros en 2024, soit une hausse supérieure à 30 % en quatre ans. Or, à l'heure où l'État demande des efforts à l'ensemble des Français, où chaque foyer est invité à maîtriser ses dépenses et où les collectivités territoriales sont appelées à la sobriété, il n'est plus entendable que des centaines de millions d'euros d'argent public soient engagés sans transparence complète sur leurs bénéficiaires et leurs effets réels. La récente décision du Conseil constitutionnel du 28 mai 2024 (n° 2024-1091/1092/1093 QPC), qui a ouvert le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux personnes étrangères en situation irrégulière, a encore accru les interrogations sur l'usage de cette dépense publique. S'il est légitime que la justice reste accessible à tous, il est tout aussi légitime que la Nation sache à qui elle accorde cette solidarité et pour quel coût précis. Il demande en conséquence au garde des Sceaux de bien vouloir préciser, pour les années 2023, 2024 et 2025, le nombre total de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, la répartition par type de contentieux (civil, pénal, administratif, asile, etc.) et le coût moyen par dossier. Il souhaite connaître le nombre et la part exacte de bénéficiaires en situation irrégulière depuis la décision précitée, ainsi que le montant global que cette ouverture représente pour le budget de la justice. Enfin, il l'interroge sur les mécanismes de contrôle et de vérification des conditions de ressources et de séjour, afin d'éviter les dérives, fraudes ou admissions abusives, et sur les mesures envisagées pour garantir une utilisation rigoureuse et transparente de cette dépense, dans le respect du contribuable.

Réponse du ministère

Les facteurs expliquant la hausse de la dépense d'aide juridictionnelle : 1/ L'unité de valeur (UV), sur la base de laquelle la rétribution de l'avocat est calculée, a connu plusieurs revalorisations depuis 2017. Fixée à 26,5euros HT, l'UV a successivement été réévaluée en 2017, 2021 et 2022 pour atteindre 36 euros HT depuis le 1er janvier 2022. Ces revalorisations ont mécaniquement entrainé une augmentation proportionnelle de la dépense. Si la valeur de l'UV n'a pas été modifiée depuis près de 4 ans, les effets des revalorisations antérieures ont eu des effets haussiers jusqu'en 2024. 2/ Le champ des procédures couvertes par l'aide juridictionnelle a également été élargi depuis 2017. Plusieurs procédures jusqu'alors non prises en charge au titre de l'AJ ont intégré son périmètre. En particulier la loi de finances pour 2021 du 29 décembre 2020 ouvre droit à une rétribution pour l'avocat dans le cas d'une médiation. Cette mesure a notamment été valorisée afin d'inciter les acteurs à éviter la voie contentieuse en perspective du désengorgement des tribunaux. 3/ Surtout, la dépense d'AJ accompagne la hausse tendancielle de l'activité juridictionnelle. La dépense est en particulier portée par un accroissement en matière pénale. Entre 2024 et 2025, une hausse de 15Meuros est notamment observée pour la seule prise en charge des parties civiles en matière pénale, il s'agit de la hausse constatée la plus importante en valeur. La multiplication des « grands procès » est un facteur d'explication de cette évolution. Nombre d'admissions (y compris mises en oeuvre du dispositif d'AJ garantie) : En 2023 et 2024, respectivement 1 104 908 et 1 177 166 admissions à l'aide juridictionnelle (AJ) ont été prononcées. Il s'agit d'une hausse d'environ 7 % en un an, conforme à l'augmentation annuelle moyenne observée depuis 2020. La répartition des admissions par matière juridique demeure stable sur cette même période : environ 62 % d'entre elles relèvent du contentieux civil et administratif et 38 % du contentieux pénal. Le contentieux de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) représentait 5 % de l'ensemble des admissions en 2023 (59 415 admissions) et 4 % en 2024 (49 705 admissions), une proportion légèrement en baisse depuis 2021. Le nombre total d'admissions en 2025 n'est pas encore connu.Admissions2021202220232024TOTAL1 060 5331 044 6261 104 9081 177 166Civil et administratif646 20661%646 56862%685 02962%735 17962% dont CNDA59 9816%55 2505%59 4155%49 7054%Pénal414 32739%398 05838%419 87938%441 98838% Montants versés aux avocats au titre de l'aide juridictionnelle [1] et de l'aide à l'intervention de l'avocat (en millions d'euros) : En 2024, les dépenses des caisses des règlements pécuniaires des avocats (Carpa) au titre de l'aide juridictionnelle et de l'aide à l'intervention de l'avocat s'élevaient à 623,3 millions d'euros, dont 53,5 millions pour des procédures devant les juridictions administratives (8,6 %). En termes de montants versés aux avocats, les missions relatives au contentieux des étrangers et aux procédures devant la CNDA constituent respectivement 45 % et 42 % des dépenses en matière administrative, ce qui correspond à 4,7 % et 4,4 % de l'ensemble des dépenses des Carpa au titre de l'aide juridictionnelle, une part en léger recul par rapport à 2021 (respectivement -0,4 et -0,7 point).Type de mission2021202220232024Montants versésPartPart dans AJTOTAL503,2608,7603,3623,3100%-Aide juridictionnelle420,1509,8497,8514,982,6%100%En matière civile240,5260,2270,3284,845,7%55,3%En matière pénale130,7197,5172,5176,628,3%34,3%En matière administrative48,952,155,053,58,6%10,4%dont contentieux des étrangers21,523,025,624,23,9%4,7%contentieux devant la CNDA21,122,723,022,33,6%4,3%Aide à l'intervention de l'avocat83,198,9105,5108,417,4%- Missions et interventions des avocats rétribuées par les Carpa au titre de l'aide juridictionnelle et de l'aide à l'intervention de l'avocat : En 2024, 1,4 million de missions d'avocats ont été rétribuées par les Carpa, dont moins d'une sur dix concernait une procédure devant la justice administrative (101 052). Parmi les missions réalisées en matière administrative, 42 % relevaient du contentieux des étrangers et 46 % de procédures devant la CNDA. Rapportés à l'ensemble des missions d'AJ ayant fait l'objet d'une rétribution, ces deux contentieux représentent respectivement 4,3 % et 4,7 %. Par ailleurs, la hausse du nombre de missions rétribuées en matière de contentieux des étrangers et dans le cadre de procédures devant la CNDA entre 2021 et 2024 est très inférieure à celle de l'ensemble des missions rétribuées au titre de l'aide juridictionnelle (3,3 % contre 14 %).Type de mission2021202220232024Nombre de missionsPartPart dans AJTOTAL1 173 2701 298 9741 374 4281 426 660100%-Aide juridictionnelle854 138900 810935 446976 56468,5%100%En matière civile428 577451 128469 165491 49934,5%50,3%En matière pénale328 133350 544363 359384 01326,9%39,3%En matière administrative97 42899 138102 922101 0527,1%10,3%dont contentieux des étrangers40 60541 39045 07142 4613,0%4,3%contentieux devant la CNDA45 27546 21446 23646 3613,2%4,7%Aide à l'intervention de l'avocat319 132398 164438 982450 09631,5%- Les données collectées par les outils existants ne permettent pas d'établir le nombre et la part de bénéficiaires de l'aide juridictionnelle en situation irrégulière depuis la décision du Conseil constitutionnel du 28 mai 2024, ni d'isoler un coût budgétaire spécifique à cette ouverture. Toutefois, les effets budgétaires induits par cette décision apparaissent très limités, compte tenu des procédures qui étaient déjà ouvertes aux personnes étrangères en situation irrégulière avant cette censure, conformément aux engagements internationaux de la France. En effet, depuis la loi du 10 juillet 1991, l'aide juridictionnelle exclut expressément la condition de résidence régulière s'agissant de la matière pénale et de la quasi-totalité du contentieux administratif relatif au droit des étrangers. Devant la CNDA, seule la condition d'une résidence habituelle était déjà exigée. Ainsi, la décision du 28 mai 2024 a eu pour principal effet d'ouvrir le bénéfice de l'aide juridictionnelle aux étrangers en situation irrégulière dans le cadre de procédures civiles, par exemple devant le conseil de prud'hommes. Par ailleurs, afin notamment de se conformer aux engagements internationaux de la France (conventions de La Haye de 1954 et de 1980), le troisième alinéa de l'article 3 de la loi du 10 juillet 1991 prévoyait déjà une possibilité d'attribution de l'aide juridictionnelle en l'absence de résidence régulière, lorsque la situation était jugée « particulièrement digne d'intérêt ». Depuis la décision du Conseil constitutionnel, ce sont en moyenne 143 cas qui n'ont plus à être acceptés par ce dispositif, ce qui représente environ 1700 cas annuels, soit 0,21 % de l'ensemble des décisions d'admission à l'aide juridictionnelle. S'il n'est, par nature, pas possible de quantifier rigoureusement la part d'admissions supplémentaires induites par la censure du Conseil constitutionnel, l'ordre de grandeur est celui indiqué par ces chiffres, ce qui démontre un effet extrêmement réduit en matière d'aide juridictionnelle, tant du point de vue budgétaire qu'opérationnel. Contrôle de l'attribution de l'aide juridictionnelle : Il convient de rappeler que l'attribution de l'aide juridictionnelle à un étranger en situation irrégulière demeure soumise à la satisfaction de l'ensemble des critères d'éligibilité prévus par la loi du 10 juillet 1991, au premier rang desquels figure la condition de ressources du demandeur. Le dispositif ne relève ni de l'aide juridictionnelle sans conditions de ressources (art. 9-2 de la loi du 10 juillet 1991), ni de l'aide juridictionnelle garantie (art. 19-1). Ce régime de contrôle de l'égibilité consiste en une étude de chaque dossier de demande, par le bureau de l'aide juridictionnelle du tribunal compétent. Après l'admission et en cas d'éléments en cours de procédure judiciaire qui révèlent une situation d'inégibilité, la juridiction enclenche la procédure de recouvrement qui impose au justiciable de verser le montant versé à l'auxiliaire de justice qui l'a assisté au titre de l'aide juridictionnelle. L'article 7 de cette même loi prévoit par ailleurs que l'aide juridictionnelle « est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable, dénuée de fondement ou abusive », ce qui contribue à prévenir les recours excessifs ou manifestement infondés à ce dispositif. Par ailleurs, l'abrogation de la condition de résidence régulière n'a pas pour effet d'écarter la condition de résidence habituelle sur le territoire français. A ce titre, les bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) contrôlent la présence habituelle des demandeurs sur la base des informations qu'ils soumettent. En l'absence de justificatif produit spontanément par le justiciable dans le cadre de sa demande d'AJ, le BAJ peut solliciter la transmission des pièces nécessaires, et, à défaut de réponse, prononcer la caducité de la demande pour insuffisance de documents permettant d'apprécier la situation du justiciable. Dans cette perspective, le principe de responsabilité dans l'usage des deniers publics est garanti par le contrôle exercé par les BAJ sur l'ensemble du territoire hexagonal et ultra-marin. [1] Les missions réalisées par les autres auxiliaires de justice (notaire, huissier, traducteur, etc.) au titre de l'AJ ne sont pas prises en compte ici.