Garantir aux enfants placés le bénéfice des prestations familiales

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , Au 31 décembre 2023, 385 000 mineurs et jeunes majeurs faisaient l’objet d’une mesure d’aide sociale à l’enfance (ASE). Parmi eux, plus de 221 000 enfants sont accueillis en dehors de leur famille. Depuis les années 1990, le nombre d’enfants concernés n’a cessé de croître, passant de 16 à 24 pour 1 000 enfants. Notre système traverse aujourd’hui une crise majeure et structurelle qui ébranle les fondements mêmes de notre pacte social. Le système est engorgé à chaque étape : engorgement de la justice des mineurs ; retards d’exécution des mesures d’assistance éducative pouvant mettre en danger les enfants ; graves insuffisances dans les prises en charge ; lacunes dans les contrôles ; saturation des structures d’accueil ; crise d’attractivité des métiers… Cette crise conduit à des dérives inacceptables. C’est une réalité que nous devons regarder en face : des enfants, que les pouvoirs publics ont la responsabilité de protéger, peuvent être exposés à de graves violences au cœur même du système censé les protéger. La commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de la protection de l’enfance l’a largement mis en évidence. Face à ce constat, il convient de rappeler ce qui devrait être une évidence : le budget alloué à la protection de l’enfance ne doit pas être perçu comme une dépense, mais comme un investissement pour l’avenir de notre société ; pour briser les cycles de la précarité et mieux garantir la promesse républicaine d’égalité des chances. Aujourd’hui ce sont les départements qui portent l’essentiel du budget public de la protection de l’enfance et il leur est de plus en plus difficile de faire face aux besoins. Entre 1998 et 2023, leurs dépenses liées à l’aide sociale à l’enfance ont augmenté de 70 %, en tenant compte de l’inflation . Face à l’augmentation constante du nombre d’enfants placés, il est désormais urgent d’adapter le cadre législatif et budgétaire afin d’assurer un accompagnement efficace et équitable de ces mineurs vulnérables. C’est dans cette logique de soutien, de protection et d’équité que s’inscrit la présente proposition de loi. Elle ne prétend pas résoudre à elle seule l’immense défi de la crise de la protection de l’enfance, qui nécessite une mobilisation sans précédent de l’État, des collectivités et de la société dans son ensemble. Le projet de loi annoncé par la ministre de la Santé devra, à ce titre, être examiné rapidement dans notre assemblée. La présente proposition de loi s’inscrit donc en complément de ce travail de fond. Ce texte a été considérablement enrichi par les auditions des associations du secteur, des magistrats, des départements, de la caisse nationale des allocations familiales et des services du ministère des solidarités. Ces travaux ont abouti à la présente proposition de loi, équilibrée et opérationnelle , car l’enfance placée est notre cause à tous. L’article 1 er concerne le versement des allocations familiales en cas de placement de l’enfant. Aujourd’hui, en cas de placement de l’enfant, la part des allocations familiales correspondant à cet enfant est versée au service de l’aide sociale à l’enfance mais le juge peut toutefois déroger à cette règle s’il estime que le maintien des allocations familiales est justifié au regard de la charge matérielle ou morale supportée par la famille, ou si ce maintien peut participer au retour de l’enfant dans son foyer. Alors que le maintien constitue donc en droit l’exception, cette pratique est devenue la règle dans plus de deux tiers des cas. Cette situation est contraire à l’intention initiale du législateur, et contraire à la finalité même des allocations familiales, qui sont destinées à compenser les dépenses d’entretien de l’enfant. Elle prive les enfants placés de ressources qui pourraient être directement mobilisées pour leur bien‑être. Face à ce constat, il est nécessaire de changer la loi. À la suite des auditions menées, l’article 1 er repose sur le raisonnement suivant : – Pour un premier placement dont la durée n’excède pas un an, le principe doit être celui du maintien du versement à la famille d’origine . L’objectif, lorsque cela est possible et compatible avec l’intérêt supérieur de l’enfant, est de tout mettre en œuvre pour favoriser le retour de l’enfant dans sa famille. Il s’agit là d’une mesure de confiance et de soutien au travail éducatif avec les parents. L’objectif n’est pas de fragiliser davantage des familles déjà précaires lors d’une phase qui peut être transitoire. Le juge pourra toujours décider de déroger à cette règle si la situation le justifie. – En revanche, dès lors que le placement dépasse un an ou qu’il est renouvelé, nous entrons dans un autre cadre, qui justifie d’inverser la logique. Ainsi, l’article 1 er prévoit que dans ces situations, la part des allocations familiales correspondant à l’enfant placé doit être transférée au service de l’Aide Sociale à l’Enfance ou au tiers digne de confiance auquel il est confié . Une exception sera toujours possible, mais mieux encadrée qu’aujourd’hui : le juge pourra décider du maintien de la part de l’allocation à la famille uniquement s’il est prouvé que celle ‑ ci continue d’assumer une partie de la charge matérielle, et ce, après avoir recueilli l’avis consultatif du président du conseil départemental. Cet article 1 er comporte donc deux apports majeurs : d’une part, il prévoit un dispositif équilibré et juste concernant les règles relatives au versement des allocations familiales en cas de placement, d’autre part, il reconnaît formellement le tiers digne de confiance comme bénéficiaire des allocations familiales, marquant ainsi une avancée significative dans la reconnaissance de ce mode d’accueil. L’article 2 de la proposition de loi vise à réformer la gestion de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) pour les enfants placés. Depuis 2016, en cas de placement de l’enfant, cette aide est consignée sur un compte de la Caisse des dépôts et consignations pour former un « pécule » remis au jeune à sa majorité. Dix ans après sa mise en place, et de l’avis unanime de l’ensemble des acteurs auditionnés, ce dispositif est un échec. Près d’un jeune sur deux n’accède pas à ce pécule car il en ignore l’existence par manque de partage d’information entre la Caisse des dépôts et consignations et les départements. Le système est aussi profondément inéquitable : un enfant dont les parents dépassent les plafonds de ressources ou un pupille de l’État ne perçoit rien. Le montant du pécule varie également selon la durée du placement ; il est sans lien avec les ressources réelles et les difficultés rencontrées par les jeunes à la sortie de l’ASE. L’article 2 supprime donc ce mécanisme de consignation inefficace et injuste. L’ARS doit retrouver sa vocation initiale : soutenir la prise en charge des dépenses liées à la rentrée scolaire des enfants. Elle sera donc versée directement à ceux qui assument ces frais réels, qu’il s’agisse de l’aide sociale à l’enfance, du tiers digne de confiance ou d’un autre membre de la famille. Pour autant, nous ne souhaitons pas abandonner l’idée d’un pécule pour tous les jeunes sortants de l’ASE. C’est pourquoi il est prévu que le Gouvernement remette au Parlement, dans les six mois, un rapport sur la création d’un « pécule universel ». L’entrée en vigueur de l’article 2 est fixée au 1 er septembre 2027 avec pour objectif qu’à cette date, un pécule universel vienne se substituer au mécanisme actuel. Enfin, l’article 3 vise à transférer la part de majoration du revenu de solidarité active (RSA) due au titre d’un enfant placé aux personnes éligibles au RSA prenant effectivement en charge les dépenses d’entretien de l’enfant. Actuellement, cette part peut continuer d’être versée aux parents alors que l’enfant ne réside plus chez eux ou bien est simplement supprimée sans être redirigée. Le dispositif est centré autour des besoins des tiers dignes de confiance et autres membres de la famille éligibles au RSA et, en cohérence avec l’article 1 er , cette disposition ouvre la possibilité pour le juge, après avis du conseil départemental, de maintenir la majoration à la famille d’origine, dès lors que celle‑ci continue d’assurer une partie de la charge matérielle de l’enfant.