Débat — Sénat, séance du 5 mars 2025

Interventions

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• Jean-François Longeot

  Nous débutons notre réunion par l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (DDADUE) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, qui sera examiné en séance publique lundi 10 mars 2025. Notre commission est familière de ces textes particuliers, devenus pour nous un exercice presque annuel. Il s'agit en effet du quatrième projet de loi « DDADUE » en cinq ans qui traite des domaines de compétence de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Renvoyé à notre commission après quelques discussions, et alors même que ce renvoi était loin d'être évident, ce texte comporte de nombreuses dispositions relevant d'autres commissions. Nous avons en effet délégué au fond les articles 1er à 8, ainsi que les articles 10 à 12 à la commission des finances ; les articles 13 à 19, 42 et 43 à la commission des lois ; les articles 20 à 23 et 27 à la commission des affaires économiques ; et, enfin, les articles 40 et 41 à la commission des affaires sociales. Il nous revient donc d'examiner les articles 24 à 26 relatifs aux énergies renouvelables, les articles 9 et 36 à 38 relatifs à l'environnement ainsi que les articles 28 à 34 relatifs aux transports : autant de domaines qui entrent dans notre champ naturel d'expertise. Je salue la décision prise par la Conférence des présidents, à ma demande, de confier ce texte au fond - il comporte en majorité des dispositions relevant de notre compétence - à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable plutôt que de constituer une commission spéciale. Ce texte technique et hétérogène est l'occasion, pour notre commission, de contribuer à la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne. Nous participons bien sûr déjà à l'élaboration de ce droit, en discutant en amont du processus, de propositions de résolutions européennes : je pense par exemple à la communication de Marta de Cidrac et Michaël Weber du 13 janvier 2025 relative à la proposition de résolution européenne sur les microplastiques ou encore à celle de Jacques Fernique et Pascale Gruny sur la proposition de résolution européenne sur les véhicules routiers, que nous entendrons tout à l'heure. Nous retrouvons d'ailleurs, dans ce projet de loi « DDADUE », des mesures d'application de dispositifs que nous avions nous-mêmes préconisés : je pense au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), dont la création avait été soutenue par la commission, dans le cadre d'un rapport d'information de nos collègues Guillaume Chevrollier et Denise Saint-Pé. Je terminerai en déplorant la prolifération, dans les projets de loi « DDADUE » successifs, de ce que nous pourrions appeler des « cavaliers européens » : des dispositions sans lien avec le droit de l'Union européenne. C'est le cas, par exemple, de l'article 26 de ce projet de loi, qui intègre des ajustements au droit des énergies renouvelables certes nécessaires, mais qui relèvent de notre législation nationale. Ces articles, isolés parmi des dispositions de transposition de directives ou d'application de règlements, sont de nature à nuire à la cohérence générale du texte, et donc à la clarté des débats parlementaires, même s'ils ont indiscutablement une utilité sur le fond.

• Jean-François Longeot

  Je propose que la commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des lois sur les articles 13 à 19 qui lui ont été délégués, et adopte l'article 13 et l'article 14 tel que modifié par l'amendement COM-83 rectifié, et confirme la suppression des articles 15, 16, 17, 18 et 19.

• Damien Michallet

  Avis défavorable à l'amendement COM-53, qui vise à rétablir l'article 35. Cet article est en effet dépourvu de portée normative. Le règlement européen est d'application directe et prime la loi nationale. En outre, il résulte d'une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne que les dispositions législatives visant à reproduire des dispositions issues des règlements européens sont à prohiber. Comme je l'ai évoqué dans mon propos introductif, le Conseil d'État a par ailleurs souligné l'absence d'utilité juridique de la modification de la LOM proposée par l'article 35. En tout état de cause, l'objectif fixé pour 2035 demeure. La suppression de cet article n'a donc aucune incidence sur nos objectifs climatiques. Les constructeurs automobiles sont d'ailleurs engagés dans cette transition. Enfin, dans la perspective d'une clause de revoyure du règlement européen l'année prochaine, il ne serait pas de bonne méthode de proposer des évolutions législatives qui seraient possiblement appelées à une obsolescence programmée.

• Ronan Dantec

  L'organisme IFP Énergies nouvelles peut-il réellement bénéficier du fléchage d'une amende ?

• Damien Michallet

  L'amendement COM-23 vise à restreindre la possibilité, pour le ministre chargé de l'aviation civile, de saisir pour avis l'ART sur le seul avant-projet de contrat de régulation économique du candidat retenu. Je partage l'objectif poursuivi dans cet amendement. L'ART n'a actuellement pas les moyens de rendre des avis motivés précis sur l'ensemble des avant-projets de chaque candidat. Dans un contexte budgétaire contraint, il n'apparaît donc pas justifié de lui confier l'étude de tous les projets de contrats de régulation économique, y compris ceux des candidats qui ne seront pas retenus par l'autorité concédante. Cet amendement est déjà satisfait par mon amendement COM-6 qui prévoit la même disposition, mais avec un champ un peu plus large. Il prévoit en effet également que l'ART rende un avis motivé sur le cahier des charges de la concession. Il est donc opportun de solliciter son avis en amont des avant-projets de contrats de régulation économique présentés par les candidats. La loi tarifaire fixée dans ces avant-projets répond aux demandes de l'autorité concédante définie dans le cahier des charges de l'appel d'offres et découle de la façon dont ce dernier a été rédigé. Demande de retrait de l'amendement COM-23 au profit de l'amendement COM-6.

• Damien Michallet

  Permettez-moi de partager mon émotion : c'est la première fois que je suis rapporteur d'un texte, et c'est mon premier projet de loi « DDADUE »... Il nous revient d'examiner dix-sept des quarante-quatre articles que compte le texte transmis par l'Assemblée nationale. Ces articles portent sur trois domaines distincts : les énergies renouvelables, l'environnement et les transports. Je commencerai par les dispositions relatives aux énergies renouvelables de ce projet de loi. L'article 24 prévoit une extension bienvenue des référents préfectoraux, dispositif créé à l'initiative de notre commission dans le cadre de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (APER), aux projets éoliens en mer. L'article 24 bis, introduit par amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, définit la cartographie des zones propices au développement des énergies renouvelables, en s'appuyant notamment sur les zones d'accélération des énergies renouvelables au niveau national. C'est là aussi une innovation de notre commission, et plus particulièrement de Didier Mandelli, rapporteur du texte. L'article 25 du projet de loi vise à transposer la directive RED III - Renewable Energy Directive III - de 2023 en définissant les conditions permettant à un porteur de projet d'énergies renouvelables d'être dispensé d'une demande de dérogation « espèces protégées ». Reprenant la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et du Conseil d'État, le texte initial fixait deux conditions pour être exonéré de la demande de dérogation « espèces protégées » : la mise en place de mesures d'évitement et de réduction telles que le risque de destruction ou de perturbation des espèces apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé ; la mise en place d'un suivi permettant d'évaluer l'efficacité de ces mesures. Ainsi, pour assurer le respect de nos engagements européens, mais aussi pour améliorer la lisibilité du droit pour les porteurs de projets, tout en conservant un niveau élevé de protection des espèces protégées, je vous proposerai de rétablir l'article 25 du projet de loi initial, supprimé à l'Assemblée nationale, mais en étendant à tous les projets le champ du dispositif aux seuls projets de production d'énergies renouvelables. En effet, la jurisprudence du Conseil d'État comme de la CJUE ne porte pas spécifiquement sur les projets d'énergies renouvelables. Plutôt qu'un nouveau régime particulier, il semble préférable, dans un souci de simplification, de cohérence et pour éviter des difficultés d'interprétation, de consacrer dans la loi les règles dégagées par le juge : celui d'un régime unique pour tous les projets sur la base des deux critères identifiés. Il n'y a, en effet, pas de raison de distinguer un régime particulier pour les projets d'énergies renouvelables défini par le législateur et un régime pour les autres projets qui repose sur les mêmes critères définis par la jurisprudence. Enfin, l'article 26 présente une particularité : bien qu'inscrit dans un projet de loi « DDADUE », il ne présente aucun lien avec le droit de l'Union européenne. C'est plutôt un « article-balai » de la loi « APER » de 2023, qui effectue plusieurs ajustements juridiques relatifs aux énergies renouvelables. Je vous proposerai de rétablir cet article supprimé par l'Assemblée nationale. Ces clarifications, même si elles figurent dans un véhicule législatif dédié au droit européen, apparaissent en effet nécessaires pour améliorer la clarté et la lisibilité du droit applicable aux projets d'énergies renouvelables. Mon amendement prévoit également plusieurs améliorations utiles à cet article par rapport au texte initial : afin de soutenir la filière française de panneaux photovoltaïques, en cours de structuration, je vous proposerai d'aménager le calendrier d'obligation de couverture des parcs de stationnement en panneaux photovoltaïques pour encourager les propriétaires à recourir à des panneaux à haute performance environnementale. Pour soutenir nos collectivités territoriales, je vous proposerai également de supprimer les dispositions du texte initial qui restreignaient l'exercice par les élus locaux de leur compétence d'urbanisme ainsi que de renforcer les incitations au développement d'énergies renouvelables par les collectivités territoriales en étendant l'exemption d'obligation de constitution d'une régie : j'ai constaté sur mon territoire que, pour beaucoup de collectivités territoriales, cette obligation de constitution d'une régie constitue un frein au développement d'installations d'énergies renouvelables. Enfin, je vous proposerai de soutenir le développement des projets d'autoconsommation collective d'énergie photovoltaïque en uniformisant le critère de proximité géographique : cet aménagement vise à permettre aux collectivités territoriales et aux services publics locaux disposant d'établissements éloignés - je pense par exemple aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) - de profiter du dispositif. J'en viens maintenant au volet environnemental de ce texte, qui regroupe des dispositions assez diverses. L'article 9 vise à exonérer les grandes entreprises de l'obligation de réaliser un bilan d'émissions de gaz à effet de serre (BEGES) si elles sont par ailleurs soumises aux obligations de publier des informations en matière de durabilité. Je salue cette mesure de simplification administrative. L'article 36 relatif au MACF vise à taxer les importations de certains produits en fonction de leur empreinte carbone afin de prévenir les fuites de carbone et d'inciter les industries étrangères à adopter des normes environnementales plus strictes, avait été soutenu par notre commission, qui a adopté un rapport d'information en mars 2022 de mes collègues Guillaume Chevrollier et Denise Saint-Pé, dont les orientations m'ont été précieuses. L'article rend applicable le MACF, en précisant les procédures de contrôle et de sanctions. L'article 37 prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance dans un délai de dix-huit mois, afin de prendre les mesures nécessaires à l'application du MACF avant son entrée en vigueur le 1er janvier 2026. Je vous proposerai, par amendement, de réduire ce délai d'habilitation de dix-huit à douze mois : il est souhaitable que ces habilitations, qui constituent une délégation du pouvoir du Parlement au Gouvernement, soient strictement limitées au nécessaire. Or, l'ensemble des actes européens d'exécution du MACF devant être pris au cours de l'année 2025, un délai de douze mois est largement suffisant. L'article 38 vise à adapter le code de l'environnement à l'évolution de la réglementation européenne relative aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone et aux gaz à effet de serre (GES) fluorés. Le texte proposé met à jour le régime de sanctions applicables en cas de violation de leurs dispositions. Je propose à la commission d'adopter cet article, sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision. Enfin, l'article 39 tend à simplifier la mise en oeuvre de la directive « Inondation » de 2007, qui fixe un cadre européen aux actions de prévention des inondations, suivant une démarche en trois temps : l'évaluation préliminaire des risques d'inondation, la cartographie des zones exposées à des risques importants d'inondation et, enfin, l'élaboration de plans de gestion des risques d'inondation (PGRI). Ces documents sont élaborés à l'échelle des bassins hydrographiques, sous l'égide des préfets coordonnateurs de bassin, et sur la base de cycles de six ans. L'article 39 vise à revenir sur plusieurs mesures de surtransposition introduites par la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle 2 », afin de supprimer des notions non prévues par la directive qui se révèlent dépourvues de plus-value opérationnelle et de simplifier le contenu des PGRI et leur procédure de révision. J'ai examiné ces dispositions avec une vigilance particulière, compte tenu de l'intensification des risques d'inondation dans notre pays qui a été mise en lumière par le rapport d'information relatif aux inondations survenues en 2023 et au début de l'année 2024 adopté par notre commission et celle des finances en septembre dernier. Or, les acteurs que j'ai sollicités, notamment les comités de bassin, ont souligné le bien-fondé de cet article, qui facilitera la mise en oeuvre de la directive Inondation pour la rendre plus lisible pour les parties prenantes, à commencer par les collectivités territoriales, sans pour autant fragiliser nos ambitions en termes de prévention des inondations. Dans un souci d'amélioration du texte, je vous soumettrai deux amendements visant d'une part, à maintenir la consultation du Comité national de l'eau (CNE) sur la Stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI), avant son approbation par l'État - les synergies existantes entre les enjeux de prévention des inondations et de gestion de l'eau, et ce d'autant plus dans un contexte de dérèglement climatique, le justifient - et, d'autre part, à maintenir la consultation des collectivités territoriales concernées sur le projet de PGRI éventuellement modifié par le préfet à l'issue de la consultation du public. Enfin, le troisième volet de ce texte concerne les transports. Plusieurs dispositions traitent du transport aérien. L'article 28 porte sur les contrats de régulation économique (CRE) signés entre l'État et le concessionnaire de l'aéroport, qui définissent pour une durée maximale de cinq ans l'évolution des redevances versées par les compagnies aériennes à ce dernier. Il prévoit la possibilité d'étendre jusqu'à dix ans la durée d'un contrat de régulation économique conclu à l'occasion d'un renouvellement de concession aéroportuaire compte tenu du volume d'investissements consenti, qui exige une visibilité temporelle renforcée sur l'évolution des recettes. Cet article s'appliquerait à moyen terme uniquement à l'aéroport Nantes Atlantique. Comme l'article 26, ce dispositif ne constitue pas une adaptation de notre droit national au droit de l'Union européenne. Ce texte est d'ailleurs le deuxième projet de loi « DDADUE » après celui de l'an passé, dans lequel un cavalier relatif à la régulation aéroportuaire s'était introduit, pour ainsi dire, par effraction. Je déplore donc la méthode utilisée par le Gouvernement : une telle façon de procéder est nuisible à la clarté et à la qualité du débat parlementaire. Néanmoins, et comme s'agissant de l'article 26, j'ai choisi d'être pragmatique. Sur le fond, je suis favorable à ce dispositif, qui devrait renforcer l'attractivité de l'appel d'offres de la concession de Nantes Atlantique et éviter qu'il ne soit déclaré infructueux, comme cela a été le cas en septembre 2023. Je vous proposerai un amendement afin de préciser le rôle de l'Autorité de régulation des transports (ART) dans la procédure d'appel d'offres. Notre collègue, Didier Mandelli, a également déposé un amendement qui s'inscrit dans la suite de son rapport d'information sur cette question. Les articles 29 et 34 du texte portent sur la décarbonation du secteur aérien. L'article 29 précise les modalités d'exécution des obligations des aéroports en matière de fourniture d'électricité et d'air conditionné aux aéronefs en stationnement afin de limiter la consommation de kérosène des appareils au sol. L'article 34 définit les modalités d'application des obligations d'incorporation de carburant aérien durable (CAD) par les aéronefs, fixées par le règlement ReFuelEU Aviation. Deux modifications me semblent opportunes sur ces articles : renforcer la proportionnalité des sanctions en cas de non-respect par un gestionnaire d'aéroport de ses obligations de fourniture d'électricité et d'air conditionné ; et affecter le produit des amendes résultant du non-respect des obligations d'incorporation de CAD à IFP Énergies nouvelles, qui pourra notamment les affecter aux programmes de recherche dans le domaine des CAD. L'article 33, relatif au transport ferroviaire, vise à adapter notre droit national à la récente harmonisation européenne de la définition des tâches critiques pour la sécurité ferroviaire et de la vérification de l'aptitude médicale et psychologique du personnel ferroviaire non conducteur exerçant ces tâches. Cette harmonisation ne doit pas se faire au détriment de la sécurité ferroviaire et des droits des travailleurs du secteur. Je vous proposerai donc deux amendements dans cette logique. D'une part, il est opportun de rétablir l'exigence d'un agrément pour les médecins et psychologues vérifiant l'aptitude du personnel, afin de veiller à la qualité et à la cohérence de leurs décisions : un tel garde-fou me paraît nécessaire pour éviter aussi bien des décisions d'aptitude incohérentes menaçant la sécurité ferroviaire que des décisions d'inaptitude non justifiées préjudiciables pour le personnel. Le texte prévoit que ces décisions puissent faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif. Cette procédure longue, lourde et coûteuse pour les salariés pourrait mener à des divergences de jurisprudence en fonction des juridictions saisies, d'ailleurs déjà suffisamment engorgées et n'ayant qu'une faible expertise sur cette question. Je vous proposerai donc de réintroduire l'obligation d'engager un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) devant la commission ferroviaire d'aptitudes (CFA) pour contester les décisions d'inaptitude médicale. La CFA, composée d'experts de la question, se prononce sur l'ensemble des décisions d'inaptitude à l'échelle nationale. La procédure devant celle-ci est de surcroît fluide et rapide. Les décisions rendues par la CFA pourront ensuite faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif, pour un nombre moindre de cas. Plusieurs dispositions sont relatives au transport routier. Les articles 30 et 31 visent à favoriser la mise à disposition de données relatives aux déplacements au profit de systèmes de transport intelligents (STI) en application d'une directive européenne de 2010, dite directive STI. Ces systèmes permettent de délivrer des informations en temps réel aux usagers sur l'état du réseau ou du trafic, dans l'objectif de fluidifier la circulation, de renforcer la sécurité routière et de favoriser le report modal. L'article 30 vise à transposer en droit interne la révision en 2023 de la directive STI de 2010, qui met en responsabilité les États membres de garantir la fourniture d'un vaste ensemble de données statiques - état de la route, réglementation applicable, etc. -, dynamiques - évènements sur le réseau, liés par exemple à la sécurité routière - et de données relatives aux aires de stationnement pour les poids lourds, sous un format numérique conforme aux standards européens. Ces obligations concernent un large périmètre d'acteurs, au premier rang desquels les collectivités territoriales gestionnaires de voirie. D'autres acteurs de l'écosystème de la route sont concernés, notamment les exploitants d'aires de stationnement et de systèmes de péage et les constructeurs automobiles. Sur cet article, je vous proposerai deux amendements, qui confortent ces mesures en les sécurisant, prévoyant, d'une part, la consultation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) sur les textes d'application de l'article 30 - cette précaution me semble judicieuse dans la mesure où le dispositif s'appliquera notamment à certaines données issues des systèmes embarqués dans les véhicules, qui sont susceptibles d'être associées au conducteur - et, d'autre part, la consultation sur ces mêmes textes de l'ART. Cette dernière aura pour mission de contrôler la conformité des données qui seront fournies par les assujettis à l'égard des exigences européennes. Il me semble donc opportun qu'elle puisse donner son avis sur les décrets d'application prévus par l'article 30. L'article 31 vise à adapter le droit interne à la révision d'un règlement européen qui a pour objet de favoriser le partage de données relatives aux déplacements multimodaux. Ces données concernent notamment, pour citer quelques exemples concrets, la localisation des arrêts et les horaires des transports en commun ou encore des données en temps réel comme l'heure de passage d'un bus à un arrêt donné ; elles ont vocation à être utilisées par des fournisseurs de services de calcul d'itinéraires. Le règlement européen initial, publié en 2017, a déjà été mis en oeuvre en France au travers de la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019 ; il a néanmoins été révisé en 2024, ce qui rend nécessaires quelques mises à jour dans le code des transports auxquelles procède cet article. Sur cet article, je vous, comme à l'article 30, un amendement prévoyant la consultation de l'ART sur les projets de textes réglementaires qui seront pris par le Gouvernement. Enfin, l'article 35 du projet de loi visait initialement à modifier la Loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019, pour y inscrire l'objectif de fin de vente des véhicules thermiques légers en 2035 prévu par le règlement européen 2023-851. La LOM a en effet introduit un objectif similaire, à deux différences près : il fixe une date butoir en 2040 et a un champ plus restreint, puisqu'il ne concerne que les véhicules utilisant des énergies fossiles et non l'ensemble des véhicules thermiques. Le projet de loi initial propose donc de modifier la LOM, dans un souci de clarté du droit. L'article 35 a été supprimé par l'Assemblée nationale, essentiellement pour deux raisons. D'une part, la modification proposée n'a aucune portée sur le plan juridique, dans la mesure où le règlement européen prévaut sur la loi en vertu du principe de primauté du droit de l'Union européenne et où il est d'application directe. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État a d'ailleurs souligné « l'inutilité » de la modification proposée. Il indique que le règlement européen n'est pas incompatible avec l'objectif national fixé par la LOM et que le fait qu'il permette de l'atteindre plus tôt que prévu n'implique pas de le modifier. D'autre part, le règlement européen prévoit une clause de revoyure l'année prochaine, en 2026, ce qui rend, en tout état de cause, inopportunes des modifications législatives avant cette échéance. Les constructeurs automobiles français sont résolument engagés dans la décarbonation et c'est bien l'objectif de 2035 fixé par le règlement européen, et non celui issu de la LOM, qui constitue leur point de référence. J'ajoute que la mission d'information lancée récemment par le Sénat sur l'avenir de la filière automobile permettra certainement de poursuivre le débat de l'interdiction à la vente des véhicules thermiques neufs légers prévue par le règlement européen. Pour toutes ces raisons, il ne m'a pas semblé utile de revenir sur la suppression de l'article 35. Tels sont, mes chers collègues, les axes de mon rapport et les quelques modifications que je vous proposerai d'adopter. Je suis convaincu que ces apports de bon sens contribueront à enrichir et à préciser ce projet de loi, certes technique, mais qui comporte, comme vous avez pu le constater, des dispositions importantes pour nos collectivités territoriales et pour nos entreprises.

• Jean-François Longeot

  Je propose que la commission prenne acte des résultats des travaux de la commission des affaires sociales sur les articles qui lui ont été délégués, et adopte les articles 40 et 41, tels que modifiés par les amendements COM-88, COM-89 et COM-90.

• Ronan Dantec

  Nous n'avons pas obtenu de réponse sur les CAD.

• Franck Dhersin

  Je prends acte de cette déclaration d'irrecevabilité. Le sujet des enjeux de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire pour les services de billetique n'en demeure pas moins important, et j'essaierai de l'évoquer de nouveau dès qu'une occasion se présentera.

• Damien Michallet

  L'amendement COM-14 tend à préciser les modalités d'application de l'article 34, en prévoyant que l'arrêté fixant les modalités de calcul du montant des sanctions prises à l'encontre des fournisseurs de carburant soit cosigné par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'aviation civile.