Débat — Sénat, séance du 14 novembre 2024

Interventions

Extraits reproduits sans modification, tels que la source officielle les publie. PoliTrust n’en corrige ni l’orthographe ni la formulation.

• Vincent Delahaye

  Le présent amendement vise à constitutionnaliser un bouclier fiscal plafonnant à 50 % le taux individuel global d’imposition directe. Le bouclier fiscal créé en 2006 fut l’occasion pour le Conseil constitutionnel de se référer expressément à la notion, jusqu’alors inédite, de confiscation, et partant, d’amorcer explicitement l’exigence du caractère non confiscatoire de l’impôt. L’on observe toutefois que cette disposition n’est pas forcément bien appliquée. Notre collègue Olivier Cadic, que je rejoins, propose donc que la Constitution garantisse à chaque Français qu’il pourra jouir d’au moins 50 % des revenus de l’année, sans que la fiscalité puisse dépasser ce seuil.

• Pascal Savoldelli

  Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, nous discutons, au Sénat, d’une proposition de loi constitutionnelle de droite dont les auteurs, considérant que l’article 49.3 de la Constitution ne suffit pas, proposent de limiter encore la démocratie parlementaire. Une orientation des plus libérales sous-tend cette proposition de loi constitutionnelle. Il s’agit de dépolitiser le débat budgétaire et de supprimer toute forme de controverse et d’option progressiste sur les finances publiques. Cette proposition de loi constitutionnelle intervient au moment même où la droite tend à imposer une nouvelle austérité sans majorité à l’Assemblée nationale. Enfin, cette proposition de loi constitutionnelle laisse à penser que le Parlement serait responsable de la dette publique. Nous savons tous ici que ce n’est pas vrai. Pour toutes ces raisons, je vous invite à voter contre ce texte, mes chers collègues. D’ailleurs, par un cheminement politique différent – je vous rassure –, le garde des sceaux et les rapporteurs partagent cet avis. En tout état de cause, nous espérons une opposition la plus large possible à cette tentative de rationaliser le Parlement, et partant, de nous contraindre à une démission démocratique. Ce texte portera un coup fatal au débat démocratique, pourtant déjà bien limité. Je citerai l’article 40 de la Constitution, qui rend irrecevable toute proposition de financement d’un service public ; l’article 47-1, instauré en 1996 pour cadenasser la démocratie sociale et l’héritage du Conseil national de la Résistance (CNR) ; l’article 49.3, qui symbolise à lui seul la crise démocratique, plus particulièrement la crise de confiance envers nos institutions. La loi-cadre qu’il est proposé d’instaurer irait encore plus loin, puisque son adoption serait le préalable obligatoire au débat sur le projet de loi de finances, ce qui rendrait illégitimes les écarts par rapport à ce carcan, sans que les modalités d’une telle disposition soient du reste précisées. Il n’y aurait au fond de véritable débat budgétaire que tous les cinq ans, tandis que la loi-cadre, qui serait inscrite dans le marbre et ne pourrait plus être modifiée à la majorité simple, pourrait être adoptée – tant qu’à faire ! – par ordonnance ou par activation de l’article 49.3 de la Constitution. Enfin, une telle loi priverait les parlementaires de toute initiative fiscale. Le Gouvernement aurait donc le monopole de la fiscalité, moyennant quelques amendements qui seraient conformes à la trajectoire. C’est en somme une règle, non pas d’or, mais de plomb qu’il nous est proposé d’adopter. Vous auriez même pu aller, ma chère collègue, jusqu’à demander que les parlementaires votent en bloc le budget plutôt que de l’étudier mission par mission ! La pluriannualité existe d’ores et déjà, même s’il faut reconnaître qu’elle n’a jamais été respectée. Les lois de programmation pluriannuelle sont caduques dès leur adoption. La dernière de ces lois a été durcie par la majorité sénatoriale. Un mois plus tard, lors de l’examen du premier projet de loi de finances qui a suivi, cette même majorité sénatoriale semblait avoir oublié ses engagements et, par ses amendements, proposait déjà de déroger à la trajectoire de rigueur tout juste programmée. Il y a un enjeu de crédibilité. Or il n’est pas crédible, de surcroît en temps de crise, de supprimer 60 milliards d’euros de fiscalité non financés. Ces baisses d’impôt se retrouvent d’ailleurs à l’euro près dans les déficits publics. Pour sa part, le groupe CRCE-K prône la planification comme mode de gouvernance budgétaire, non pas pour introduire des rigidités et annihiler le débat parlementaire, mais pour proposer une orientation politique claire, conforme aux besoins de la Nation et non centrée sur les besoins des marchés financiers. À rebours de la proposition que nous examinons aujourd’hui, les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky proposaient il y a un an d’abroger l’article 40 de la Constitution. Une telle réforme aurait contribué à introduire un renouveau dans la procédure budgétaire et aurait constitué une respiration pour la démocratie parlementaire. Par son rejet, les élus que nous sommes se trouvent malmenés – cela se vérifiera encore dans les prochaines semaines. Le rejet de cette proposition entrave également l’intervention populaire dans les choix budgétaires de la Nation. Le Gouvernement décide de ce qu’il faut dépenser, et le Parlement se borne à en prendre acte. Nous gardons notre cohérence, mes chers collègues. Le peuple français n’est pas irresponsable ; la représentation nationale ne l’est pas non plus. Notre société a besoin non pas de nouvelles limites à l’intervention parlementaire, mais bien d’un nouveau souffle démocratique. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K.)

• Sylvie Robert

  Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente. La séance est suspendue. (La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quatorze heures trente, sous la présidence de M. Dominique Théophile.)

• Dominique Théophile

  La parole est à M. Thomas Dossus, pour explication de vote.

• Dominique Théophile

  La séance est reprise.

• Sylvie Robert

  La parole est à M. le garde des sceaux, ministre de la justice.

• Dominique Théophile

  L’amendement n° 3 rectifié, présenté par MM. Cadic, Cambier, Courtial et Delahaye, Mme Devésa, M. Fargeot et Mmes Jacquemet et Sollogoub, est ainsi libellé : Après l’article 1 er Insérer un article additionnel ainsi rédigé : Après le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution sont insérés deux alinéas ainsi rédigés : « Un même impôt ne peut être modifié plus d’une fois au cours d’une même législature, sauf dans le cas où cette modification aurait pour objet de réduire le taux ou l’assiette de cet impôt. « Les dispositions relatives à l’assiette et au taux des impositions de toute nature ne peuvent avoir un caractère rétroactif ni remettre en cause une situation considérée comme acquise par le contribuable sauf dans le cas où elles visent à réduire l’assiette ou à diminuer le taux de ces impositions. » La parole est à M. Vincent Delahaye.

• Dominique Théophile

  Je mets aux voix l’article 9. (L ’ article 9 n ’ est pas adopté.) L’article 61 de la Constitution est ainsi modifié : 1° Au premier alinéa, après le mot : « organiques », sont insérés les mots : « et les lois portant cadre financier pluriannuel » ; 2° Après le deuxième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés : « Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, avant leur promulgation, doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la loi portant cadre financier pluriannuel en vigueur. « Le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle elles ont été adoptées, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d’un exercice. » ; 3° Au début de la première phrase du troisième alinéa, les mots : « Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, » sont remplacés par les mots : « Sauf dans le cas prévu à l’alinéa précédent, » ; 4° Au début du dernier alinéa, les mots : « Dans ces mêmes cas, » sont supprimés.

• Jean-François Husson

  Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi constitutionnelle visant à accélérer le redressement des finances publiques. Il s’agit, à n’en pas douter, d’une priorité unanimement partagée au sein de cet hémicycle. Comme je l’ai rappelé, nous sommes en effet confrontés à une situation d’état d’urgence budgétaire qui impose d’agir : agir d’abord pour empêcher le décrochage de la France à l’échelle européenne ; agir aussi pour garantir la soutenabilité de la dette publique pour les prochaines générations. Certes, notre action au service du redressement des finances publiques se traduit déjà, en recettes comme en dépenses, par des mesures budgétaires fortes visant à réduire notre déficit primaire. Mais cet effort n’est pas suffisant. Pour redresser efficacement nos finances, nous devons conduire dans le même temps des réformes de structure. Nous nous y attelons également. Les grands principes budgétaires qui font la force du modèle français sont aujourd’hui mis à l’épreuve. Il nous incombe, en conséquence, de proposer un cadre plus performant et plus lisible. Trois grands enjeux m’apparaissent prioritaires. Il faut d’abord réduire la fragmentation budgétaire, qui contribue à rendre le budget illisible et empêche une vision intégrée des finances publiques, pourtant nécessaire. Il faut ensuite renforcer le rôle du Parlement, aujourd’hui trop concentré sur la budgétisation, alors qu’il mérite d’être davantage mobilisé sur le contrôle de l’exécution et sur la responsabilisation, afin de redonner tout son sens au « chaînage vertueux ». Il faut enfin introduire une véritable logique de pluriannualité transversale, au moment où l’on parle beaucoup de planification et de la nécessité d’assurer un contrôle plus strict de nos trajectoires, assorti d’une réelle vision de long terme. La présente proposition de loi constitutionnelle vise à répondre à ces enjeux par la création d’une nouvelle catégorie de texte financier. Une loi portant cadre financier pluriannuel remplacerait les actuelles orientations pluriannuelles des finances publiques définies dans la loi de programmation des finances publiques. Le dispositif proposé se rapproche ainsi de celui qui avait été adopté voilà un peu plus d’une décennie, en réponse à des enjeux similaires de modernisation du cadre financier, et conformément aux exigences européennes. La solution défendue dans ce texte vise donc à défendre un objectif à la pertinence renouvelée. Toutefois, elle se heurte ce faisant à des obstacles juridiques et pratiques d’importance. En premier lieu, cette solution présente un risque de rigidification excessive du pilotage budgétaire, en particulier de l’action parlementaire en la matière. Le cadre pluriannuel des finances publiques qui est proposé et qui remplacerait les lois de programmation des finances publiques s’imposerait systématiquement et pendant toute la législature aux autres textes financiers, qu’il s’agisse du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cela reviendrait à remettre en cause le principe constitutionnel d’annualité budgétaire, pourtant essentiel à l’expression du consentement démocratique à l’impôt et au contrôle de l’utilisation de ce dernier. Les droits du Parlement s’en trouveraient nécessairement endommagés. Le cadre budgétaire, d’ailleurs, ne pourrait être révisé qu’au moyen d’une procédure quelque peu complexe nécessitant l’accord des trois cinquièmes des membres du Congrès. Sa révision serait donc délicate et difficile et tout ajustement rapide de la trajectoire budgétaire du pays en cas de crise serait ainsi empêché, en l’absence d’un improbable quasi-consensus sur ses modalités. Ce risque de paralysie institutionnalisée me semble aller à l’encontre de l’esprit de nos institutions. Le basculement de la fiscalité dans le domaine réservé des lois de finances contribuerait également à amoindrir le pouvoir budgétaire du Parlement et, de manière plus large, la capacité d’initiative des parlementaires dans ce domaine. En deuxième lieu, la solution proposée serait susceptible d’entraver la libre administration et l’autonomie financière de nos collectivités territoriales. Ainsi, la fixation pour cinq ans dans une loi-cadre de la trajectoire des prélèvements obligatoires aurait nécessairement un effet par ricochet et de long terme sur les ressources des collectivités. En troisième lieu, enfin, le renforcement du rôle du Conseil constitutionnel et la constitutionnalisation de celui du Haut Conseil des finances publiques suscitent des interrogations. En chargeant explicitement le Conseil constitutionnel d’une mission d’évaluation de la conformité des lois de finances au cadre financier pluriannuel, cette proposition de loi constitutionnelle risque de transformer en partie l’office du juge constitutionnel : ce dernier deviendrait en quelque sorte un juge financier, exerçant un quasi-contrôle d’opportunité sur les décisions, au regard d’indicateurs chiffrés complexes, essentiellement étrangers au droit constitutionnel et remontant parfois à plusieurs années. Cela pourrait contribuer à dénaturer le rôle de cette institution. La décision en matière budgétaire est en effet avant tout de nature politique ; elle doit donc revenir au Parlement et au Gouvernement. Par ailleurs, compte tenu de la présence de la Cour des comptes dans la Constitution, l’inscription du Haut Conseil des finances publiques n’apparaît pas indispensable. Pour conclure, je rappellerai que la rigidité des procédures n’est pas synonyme de rigueur dans la gestion des affaires publiques. Nous pouvons donc identifier des voies moins contraignantes que celles qui sont proposées dans ce texte et dénuées d’obstacles institutionnels et juridiques. Je partage donc l’analyse prudente du rapporteur pour avis. Néanmoins, nous devons poursuivre notre réflexion sur ce sujet. Les propositions formulées par la commission sur l’avenir des finances publiques qu’a présidée Jean Arthuis apparaissent à cet égard très opportunes, tout en permettant d’agir à cadre constitutionnel constant. Pour ces raisons, et dans la continuité de la position qu’il a exprimée en commission, le groupe Les Républicains votera contre cette proposition de loi constitutionnelle.

• Stéphane Sautarel

  Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, notre commission des finances s’est saisie pour avis de cette proposition de loi, dont le contenu rejoint parfaitement nos préoccupations et concerne l’objet principal de notre travail. J’ai conduit des auditions conjointement avec le rapporteur au fond, Stéphane Le Rudulier, et le rapport qu’il vient de faire reflète très bien les conclusions que j’ai moi-même tirées de nos travaux. Depuis 1975, pas un seul budget n’a été voté à l’équilibre en France. La dégradation des comptes s’accélère, voire se banalise : depuis vingt ans, le déficit public n’a été inférieur à 3 % du PIB qu’à trois reprises. Chaque crise a fait franchir un nouveau palier à l’endettement public, qui ne parvient jamais à diminuer durablement : alors qu’il représentait 20 % à 40 % du PIB jusqu’au début des années 1990, 60 % après la récession de 1993, 80 % après la crise financière de 2009, il dépasse les 100 % depuis la crise de 2020. Reconnaissons-le, cette situation reflète un manque de volonté politique, surtout lorsque cette évolution perdure en sortie de crise ! En 2008, les lois de programmation des finances publiques ont été instituées afin d’infléchir cette tendance, mais les trajectoires qu’elles ont tracées n’ont pas été suivies. Face à l’échec des outils existants, je salue l’initiative de Vanina Paoli-Gagin, qui nous amène à poser la question du redressement des finances publiques. La charge de la dette sera dans quelques années le premier poste de dépenses de l’État. Elle ampute ses marges de manœuvre et sa capacité à financer les transitions écologique, numérique ou démographique. Notre collègue nous propose d’instituer, pour la durée d’une législature, une loi portant cadre financier pluriannuel visant l’équilibre budgétaire et dont les dispositions s’imposeraient ensuite aux lois de finances annuelles, ainsi qu’aux lois de financement de la sécurité sociale. Sans reprendre toutes les analyses du rapporteur au fond, que je partage dans l’ensemble, je souligne que notre pays dispose déjà d’une Constitution financière, en quelque sorte : la loi organique relative aux lois de finances. Cette loi organique est même issue d’une initiative parlementaire, alors que, auparavant, les règles budgétaires étaient encadrées par une simple ordonnance. Elle a prouvé depuis vingt ans sa capacité à s’adapter aux crises successives comme aux évolutions des règles européennes. Je crains qu’une inscription dans la Constitution de principes aussi précis que ceux qui sont proposés dans ce texte pour les lois-cadres ne casse cet outil important qu’est la Lolf, d’autant que le contexte a changé depuis 2011 et que nous avons désormais transposé le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG). Il serait plus difficile d’adapter la Constitution, texte plus rigide, aux évolutions des règles européennes. En outre, en faisant statuer le Conseil constitutionnel sur le respect par la loi de finances de la trajectoire des prélèvements obligatoires, par exemple, ou de la stratégie d’investissements publics fixées par la loi-cadre, nous donnerions au juge de la Constitution le rôle d’un juge financier, voire d’un juge d’opportunité de la politique budgétaire. Ce n’est pas son rôle. Je comprends la volonté de faire peser une sorte de contrainte sur les lois de finances, mais les années récentes ont montré la nécessité, dans certaines circonstances, de changer de cap budgétaire en urgence. D’ailleurs, nos voisins allemands, qui disposent d’un cadre plus rigide, s’interrogent sur l’opportunité de le faire évoluer. La procédure proposée ici aurait-elle permis d’ouvrir des crédits en moins d’une semaine au mois de mars 2020 ? Je ne le pense pas. À l’inverse, une loi-cadre votée en période d’euphorie pourrait acter des plafonds de dépenses excessifs. C’est précisément le cas de la dernière loi de programmation des finances publiques, ce qui nous oblige à inscrire dans le projet de loi de finances pour 2025 des dépenses assez nettement inférieures à ce qui était prévu dans ce texte. Disons-le : les règles juridiques ne peuvent pas remplacer la volonté politique. Ce débat nous permet de réaffirmer notre volonté de parvenir à infléchir la courbe du déficit et de l’endettement, mais la commission des finances ne vous propose pas d’adopter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)