Renforcer la résilience des territoires forestiers face aux risques climatiques (PPL)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, Depuis plus de vingt-cinq ans, notre pays est confronté à une succession d'événements climatiques majeurs qui mettent à l'épreuve nos forêts, nos infrastructures et la capacité de nos territoires à faire face aux crises. Les tempêtes Lothar et Martin, de décembre 1999, ont constitué un traumatisme majeur. Dix ans plus tard, en janvier 2009, la tempête Klaus a frappé à son tour avec une violence exceptionnelle le Sud-Ouest et le massif des Landes de Gascogne. La tempête Xynthia, en février 2010, puis la répétition des épisodes de sécheresse, de canicule, d'incendies de forêt et de tempêtes ont confirmé que ces phénomènes ne pouvaient plus être appréhendés comme des événements isolés. En Gironde, les incendies hors norme de La Teste-de-Buch et de Landiras, en juillet 2022, puis les nouveaux feux qui ont touché le département, au cours de l'été, ont profondément marqué le territoire. Ils ont entraîné des évacuations massives, des fermetures d'axes de circulation et une mobilisation exceptionnelle des services de secours. La tempête Ciarán, de novembre 2023, comme la succession d'épisodes de fortes chaleurs et de sécheresse, ont de nouveau rappelé la vulnérabilité de nos territoires face à des phénomènes climatiques dont les conséquences peuvent affecter simultanément les forêts, les voies de communication et les réseaux. Quatre ans après les incendies de 2022, les feux survenus en Gironde en 2026 sont venus rappeler que cette vulnérabilité demeure et que l'adaptation de nos politiques publiques doit se poursuivre. Ces événements ne doivent évidemment pas être confondus et chacun nécessite des réponses spécifiques. Cependant, leurs conséquences territoriales posent souvent les mêmes questions : comment anticiper, alerter, évacuer, protéger les personnes vulnérables, garantir l'accès des secours, maintenir les voies de circulation, les réseaux et les services essentiels et permettre aux territoires de retrouver rapidement un fonctionnement normal ? Le dérèglement climatique modifie la fréquence, l'intensité et parfois la géographie des risques auxquels notre pays est confronté. Notre droit doit évoluer en conséquence. Dans les territoires forestiers, cette adaptation est particulièrement nécessaire. Les voies de circulation jouent un rôle déterminant en situation de crise. Elles permettent l'évacuation des habitants, l'accès des sapeurs-pompiers et des autres moyens concourant à la sécurité civile, l'acheminement des secours et le désenclavement des communes. Certaines deviennent, en quelques heures, de véritables infrastructures vitales. Or ces axes peuvent eux-mêmes devenir vulnérables en raison des peuplements forestiers qui les bordent. La proximité de la végétation peut favoriser la propagation d'un incendie ou compliquer l'intervention des secours. Lors d'une tempête ou de vents violents, la chute d'arbres et de branches peut rendre une voie impraticable précisément au moment où elle est indispensable à l'évacuation des populations ou à l'arrivée des secours. Les mêmes phénomènes peuvent affecter les voies ferrées, les réseaux de distribution d'électricité et les réseaux de communications électroniques. Un même événement peut ainsi provoquer plusieurs ruptures simultanées et fragiliser l'ensemble de la chaîne de gestion de crise. Le droit en vigueur comporte déjà des instruments importants. Le code forestier prévoit des obligations légales de débroussaillement. Il permet également au représentant de l'État dans le département, lorsque la protection contre les incendies le rend nécessaire, de prescrire des règles spéciales de gestion forestière au voisinage des voies ouvertes à la circulation publique. Ces dispositifs sont indispensables. Ils répondent cependant principalement à la prévention et à la lutte contre le risque incendie et n'organisent pas une approche globale de la vulnérabilité des infrastructures essentielles face aux différents risques climatiques susceptibles d'affecter les peuplements forestiers. Cette évolution est d'autant plus nécessaire que la politique forestière nationale reconnaît désormais pleinement l'enjeu de l'adaptation des forêts au changement climatique et de l'anticipation des risques et des crises. L'expérience accumulée depuis les tempêtes de 1999 impose aujourd'hui de franchir une nouvelle étape. La présente proposition de loi poursuit un objectif simple : garantir que les voies et les infrastructures indispensables à la protection des populations et à la gestion d'une crise puissent demeurer accessibles et opérationnelles lorsqu'un événement majeur survient. Elle prévoit tout d'abord d'identifier, dans les territoires forestiers particulièrement exposés, les voies et les infrastructures stratégiques indispensables à l'évacuation et à la mise en sécurité des populations, à l'intervention des secours, au désenclavement des communes et à la continuité des services et des réseaux essentiels. Elle permet ensuite la création, aux abords de ces voies et infrastructures stratégiques, de bandes de résilience forestière, au sein desquelles pourront être prescrites des mesures de gestion adaptées à la réalité des risques. Ces mesures pourront comprendre l'élagage, l'éclaircie, la réduction de la densité des peuplements forestiers, la création de discontinuités de végétation ou, lorsque la sécurité des personnes ou le maintien en fonctionnement de l'infrastructure l'exige, l'abattage d'arbres. Elles s'articuleront avec les obligations légales de débroussaillement déjà prévues par le code forestier sans s'y substituer. La présente proposition de loi entend également préparer l'avenir. Il serait incohérent de corriger les vulnérabilités existantes tout en permettant qu'elles soient recréées à l'occasion des plantations et replantations futures. Elle prévoit donc que, dans les bandes de résilience forestière, les plantations et les replantations forestières puissent être soumises à des prescriptions particulières d'implantation ou de densité et, lorsque le risque le justifie, de recul par rapport aux voies ou aux infrastructures stratégiques. Il ne s'agit pas de fixer dans la loi une distance uniforme applicable à l'ensemble des forêts françaises. Une telle règle ignorerait la diversité des massifs, des sols, des peuplements forestiers et de leur exposition aux risques. La distance et les modalités de plantation doivent au contraire tenir compte de la hauteur prévisible du peuplement forestier à maturité, de sa vulnérabilité aux vents, de la nature du sol, du relief, de l'exposition, de la continuité de la végétation et du caractère stratégique de la voie ou de l'infrastructure concernée. De même, aucune essence forestière ne saurait être considérée comme présentant un risque par sa seule nature. C'est la combinaison des caractéristiques du peuplement forestier, de son implantation, de son état et de son environnement qui doit permettre d'évaluer objectivement sa vulnérabilité. La forêt constitue une richesse économique, environnementale et paysagère majeure. L'objectif n'est donc pas de remettre en cause sa vocation productive ou la pérennité de la filière forêt-bois, mais d'accompagner son adaptation aux nouvelles conditions climatiques et de mieux concilier gestion forestière, protection des populations et sécurité des infrastructures. La prévention des incendies repose par ailleurs sur l'effectivité des obligations légales de débroussaillement. Le droit permet déjà, lorsque ces obligations ne sont pas exécutées, à la commune de réaliser les travaux d'office après mise en demeure du propriétaire. Cette procédure est adaptée à la prévention courante. Elle peut toutefois se révéler inadaptée lorsque les circonstances caractérisent un danger grave et imminent d'incendie. À proximité d'habitations, d'établissements accueillant du public ou des personnes vulnérables, ou encore d'une voie indispensable à l'évacuation ou à l'intervention des secours, quelques jours, voire quelques heures, peuvent être déterminants. La présente proposition de loi prévoit donc une procédure exceptionnelle permettant au maire, lorsqu'un danger grave et imminent est objectivement caractérisé, de faire procéder sans mise en demeure préalable aux seuls travaux de débroussaillement strictement nécessaires pour faire cesser ce danger. Cette procédure ne se substitue pas au régime ordinaire des obligations légales de débroussaillement. Elle complète les pouvoirs dont dispose déjà le maire en cas d'un tel danger et encadre l'intervention par les principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité. La résilience suppose enfin une approche coordonnée. Routes, voies ferrées, réseaux de distribution d'électricité et réseaux de communications électroniques ne peuvent plus être appréhendés indépendamment les uns des autres lorsque leur interruption simultanée peut compromettre l'évacuation, l'intervention des secours ou la gestion d'une crise. Plus de vingt-cinq ans après les tempêtes de 1999, et au regard des enseignements tirés des crises successives, il appartient désormais au législateur de mieux anticiper ces vulnérabilités. Prévenir plutôt que subir, adapter plutôt que reconstruire après chaque catastrophe et garantir la continuité des fonctions essentielles de nos territoires lorsque survient une crise : tel est l'objet de la présente proposition de loi.