Excès d'interprétation de la notion de constructions nécessaires à l'exploitation agricole

Question

M. Stéphane Le Rudulier attire l'attention de Mme la ministre de l'agriculture, de l'agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire sur les interprétations de la notion de constructions « nécessaires à l'exploitation agricole ». Dans la commune de Boulbon (13), un permis de construire en zone non-urbaine pour un hangar agricole, un chenil et un logement, dans le cadre d'une exploitation agricole a été examinée par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), qui a émis un avis favorable le 18 décembre 2025 pour les trois constructions. Cette exploitation est déjà implantée dans la commune avec une activité d'arboriculture en zone agricole et un élevage canin en zone urbaine, comptant des femelles reproductrices et destiné à s'agrandir. Malgré l'avis favorable, les services préfectoraux ont refusé d'accorder le permis de construire, tout en indiquant que si la demande était modifiée pour se limiter au hangar, en retirant le chenil et le logement, alors celle-ci serait acceptée. Selon l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, sont autorisées en zone non-urbanisée les constructions nécessaires à l'exploitation agricole, incluant à certaines conditions des logements strictement liés à l'exercice de celle-ci. Or, en l'espèce, le chenil remplit parfaitement les critères établis au même titre que le hangar agricole. D'autant plus que la loi autorise également les constructions « incompatibles avec le voisinage des zones habitées » et le fait est que les juges se sont déjà montrés sévères à l'endroit des animaux qui nuisent au voisinage avec leurs odeurs et leurs bruits, tels que ceux d'un chenil. S'agissant du logement, justifié par la demande même de construction d'un chenil, la jurisprudence administrative est constante. Les décisions du tribunal administratif de Nantes du 30 octobre 2010, de la cour administrative d'appel de Marseille du 22 février 2022 et du tribunal administratif de Marseille du 4 février 2025 reconnaissent qu'un élevage, y compris canin, constitue une activité agricole au sens du droit de l'urbanisme et que la construction d'un logement peut dès lors être admise lorsque la présence permanente de l'exploitant est justifiée par les nécessités de l'exploitation, et ce, peu important sa taille ou le nombre de bêtes ; justifiée notamment par la présence de femelles reproductrices auxquelles il faut de facto prodiguer des soins. Au regard du droit, le chenil et le logement auraient dû être acceptés. Le rejet de la demande, confirmé par un recours hiérarchique, est incompréhensible et interroge considérant la faiblesse des motifs invoqués qui contredisent en plus la jurisprudence. Dès lors, il apparaît comme seule explication que le rejet du chenil ne se justifie en réalité que par la volonté de rejeter la construction du logement et que si aucun logement n'avait été inclus dans la demande de permis, le chenil n'aurait posé aucune difficulté. En effet, à partir du moment où la présence du chenil est justifiée, celle du logement l'est automatiquement au regard des critères prétoriens. Par conséquent, il eût été impératif pour les services préfectoraux de rejeter la demande du chenil pour justifier le rejet de la demande de logement puisqu'aucun autre motif jurisprudentiel ne viendrait en soutien d'un tel rejet. Cette justification maline pour refuser le permis au détriment de son bien-fondé apparaît d'autant plus censée quand on sait que la préfecture a entrepris des discussions avec les acteurs du territoire pour aplanir les critères d'autorisation de construction de logements en zone non-urbanisée et qu'elle préférerait donc ne rendre aucune décision favorable en la matière tant que ces discussions n'auront pas donné leurs conclusions. En conséquence, alors même que dans La Provence Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation déclarait « l'État ne doit pas être un obstacle mais un partenaire des projets portés par les élus locaux », il l'interroge sur cette situation.

Réponse du ministère

L'article L. 111-4-2° de code l'urbanisme autorise par exception, en dehors des parties actuellement urbanisées d'une commune sans document d'urbanisme, les constructions nécessaires à une activité agricole. À ce titre, les constructions à usage d'habitation peuvent être admises s'il est établi que l'exploitation agricole concernée nécessite la présence rapprochée et permanente de l'exploitant. En matière d'élevage, celle-ci repose sur divers critères tels que la nature de l'élevage (laitier, porcin, avicole, etc.), la taille de l'effectif, les contraintes techniques (soins vétérinaires, traites, alimentation, etc.) et l'organisation du travail (astreintes, horaires, éloignement géographique etc.). En effet, la seule présence d'un élevage ne saurait être une condition suffisante pour admettre un logement de fonction, au risque de conduire à détourner les règles en matière d'admissibilité des constructions nécessaires aux exploitations agricoles en dehors des secteurs constructibles. Or dans le dossier dont il est fait état, l'analyse du service instructeur qui conclut à un avis défavorable de l'État relève que si l'activité d'élevage canin peut justifier un chenil au titre des bâtiments d'exploitation, elle apparaît cependant anecdotique en terme d'effectif (deux femelles et peu de naissances) et ne justifie pas la nécessité de la présence permanente de l'exploitant, donc celle de la construction d'un logement. Le préfet des Bouches-du-Rhône a donc rendu un avis défavorable conforme au titre du règlement national d'urbanisme (RNU) lequel emporte compétence liée du maire pour rejeter la demande de permis de construire. En l'absence de décision de ce dernier, une décision implicite d'acceptation a pu naître dans les conditions prévues par les articles L. 424-2, R. 424-1 et R. 423-23 du code de l'urbanisme. Le préfet, après avoir adressé au maire de la commune concernée un courrier d'observations resté sans réponse, a saisi le juge des référés aux fins de suspension de l'exécution du permis tacite. Dans son jugement du 21 avril 2026, le tribunal administratif de Marseille a alors considéré que l'avis défavorable conforme de l'architecte des bâtiments de France, rendu au titre de l'article L. 425-4, faisait obstacle à la naissance d'une autorisation tacite. Dans les Bouches-du-Rhône, département très urbanisé et sujet au mitage, où la surface agricole utile a diminué de près de 3 000 hectares sur la dernière décennie, la protection des terres agricoles justifie un contrôle de légalité sur tous les dossiers de demande de permis de construire pour la construction de logements sur les exploitations en zone agricole. Dans un département aussi attractif que les Bouches-du-Rhône, l'instruction des services de l'État s'inscrit dans le strict respect de la jurisprudence avec un souci permanent d'éviter les dérives et de s'opposer au mitage des espaces agricoles.