Renforcer le financement des services express régionaux métropolitain par la mobilisation de leviers de valorisation foncière

Exposé des motifs

M esdames , M essieurs , La loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains (SERM) a fixé un objectif ambitieux : permettre la mise en place d’au moins dix SERM dans les dix années suivant sa promulgation ( [1] ) . Elle a donné une définition législative du SERM ( [2] ) , organisé la concertation entre l’État, les régions et les autorités organisatrices de la mobilité ( [3] ) , prévu la présentation d’un plan de financement ( [4] ) et posé les premières règles de gouvernance, notamment par la création d’un groupement d’intérêt public ou d’une structure locale de coordination ( [5] ) . Elle a également prévu que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents favorisent, à proximité des gares, le renouvellement urbain, l’optimisation de l’utilisation de l’espace et la densification des constructions ( [6] ) , consacrant ainsi l’exigence d’une meilleure articulation entre politiques de mobilité et politiques d’aménagement. Cette première étape législative, décisive, ne mentionne toutefois pas de manière exhaustive l’ensemble des conditions juridiques de réussite des SERM. En effet, le déploiement de ces services ne suppose pas seulement la réalisation d’infrastructures de transport et l’organisation d’une offre multimodale ; il appelle aussi une stratégie foncière anticipée, cohérente et partagée, seule à même de permettre l’acquisition optimale des emprises nécessaires, la maîtrise des abords des gares et pôles d’échanges, l’organisation des rabattements, ainsi que l’accompagnement des opérations d’aménagement directement liées au projet de mobilité. La mise en œuvre des SERM nécessite d’articuler mobilités et aménagements urbains, de densifier autour des gares et d’optimiser le foncier. Or le droit en vigueur ne permet pas encore d’assurer, avec une précision suffisante, l’unité de traitement des enjeux fonciers soulevés par les projets de SERM. En particulier, l’annonce d’un projet de service express régional métropolitain et des opérations d’aménagement qui lui sont directement associées peut produire des effets de valorisation anticipée de certains biens, alors même que ces hausses de prix trouvent leur origine dans une décision publique et sont susceptibles de renchérir le coût supporté par les personnes publiques pour la réalisation du projet. Cette situation soulève une question d’équité fondamentale : lorsqu’une infrastructure financée par l’impôt de tous crée une plus‑value sur des biens privés, et que la collectivité doit ensuite acquérir ces biens au prix gonflé par sa propre décision, c’est le contribuable qui se trouve contraint de payer deux fois : une première fois pour le projet, une seconde fois pour la spéculation qu’il a lui‑même engendrée. Un tel transfert de richesse du public vers le privé, résultant non du risque pris par les propriétaires concernés mais de la seule décision publique, ne saurait être tenu pour la règle. Il importe donc de mieux articuler les règles applicables à l’expropriation et à la préemption, afin d’éviter que la collectivité ne supporte le coût de la spéculation qu’elle a elle‑même contribué à susciter. L’ article 4 institue en outre une taxe spéciale d’équipement affectée à la structure locale de coordination, assise sur les propriétés situées sur le périmètre du SERM, permettant de faire contribuer l’ensemble des propriétaires bénéficiaires de la valorisation induite par le SERM au financement de ses dépenses d’investissement. Au‑delà de cet enjeu budgétaire, la maîtrise du foncier autour des futures gares conditionne également la justice territoriale des projets de SERM. Les effets de valorisation immobilière, lorsqu’ils ne sont pas anticipés et encadrés, peuvent accélérer des dynamiques de gentrification qui évincent des quartiers desservis les ménages aux revenus modestes [7] , précisément ceux qui auraient le plus besoin des nouvelles liaisons de transport. Il serait paradoxal qu’une infrastructure d’intérêt général, conçue pour améliorer la mobilité du plus grand nombre, contribue à éloigner des territoires qu’elle dessert les populations qui en attendent le plus. La stratégie foncière n’est donc pas seulement une condition de soutenabilité financière du projet. Elle est aussi une condition de sa cohérence sociale. Enfin, l’absence de maîtrise foncière publique autour des grands projets d’infrastructure pose une question de maitrise de l’action publique. Lorsque les conditions d’acquisition des terrains nécessaires à un projet d’intérêt général sont dictées par les anticipations spéculatives d’acteurs privés, c’est la capacité même de la puissance publique à conduire ses projets qui se trouve compromise. Garantir à l’État et aux collectivités les outils juridiques leur permettant de maîtriser le foncier autour de leurs propres décisions, c’est préserver la pleine effectivité de l’action publique face à des logiques de marché qui, livrées à elles‑mêmes, peuvent en détourner les fruits. Cette proposition de loi poursuit en conséquence un premier objectif : adapter les dispositions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et du code de l’urbanisme pour tenir compte du périmètre d’un SERM et des opérations d’aménagement qui lui sont directement nécessaires. Les modifications proposées par les articles 1 er et 2 de la présente proposition de loi aux articles L 322‑2 du code de l’expropriation, L 213‑4 et L 213‑6 du code de l’urbanisme visent à garantir une application cohérente des règles de date de référence et de fixation du prix, qu’il s’agisse d’expropriation ou de préemption, dans les secteurs où la mise en œuvre du SERM justifie une anticipation foncière renforcée. Il s’agit non de créer un régime exorbitant du droit commun, mais d’assurer que ce droit commun réponde effectivement aux caractéristiques propres des grands projets de mobilité métropolitaine. La proposition de loi poursuit un deuxième objectif : donner une traduction plus opérationnelle au lien entre transport, urbanisme et aménagement, déjà reconnu par la loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023. À cette fin, elle complète les articles L 1215‑6 et L 1215‑8 du code des transports afin que le périmètre du SERM et les opérations d’aménagement qui concourent directement à sa réalisation soient mieux pris en compte dans la définition du projet, en cohérence avec les documents de planification et les missions de la structure locale de coordination. À cette fin, l’ article 3 définit expressément le périmètre du service express régional métropolitain, en reconnaissant deux modalités selon la situation du service : soit le territoire délimité par l’arrêté ministériel prévu à l’article L 1215‑6 du code des transports, soit, pour les services engagés antérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi, le territoire résultant du document approuvé par l’autorité organisatrice compétente ou par la convention multipartite. Dans les deux cas, ce périmètre est accompagné d’un plan de délimitation opposable aux tiers, publié au Journal officiel et annexé au document d’urbanisme applicable. Pour les services ne disposant pas encore de l’arrêté ministériel, le ministre chargé des transports dispose d’un délai de dix‑huit mois pour procéder à sa publication. Cette définition conditionne la sécurité juridique de l’ensemble des dispositifs de la présente proposition de loi qui y font référence et garantit une application homogène du dispositif.Il s’agit de permettre à cette structure d’assurer, au‑delà de la seule coordination des maîtres d’ouvrage d’infrastructures, une véritable cohérence entre offre de mobilité, calendrier des aménagements, stratégie foncière et trajectoire financière du projet. Le troisième objectif poursuivi par ce texte est de compléter, pour les besoins de cette stratégie foncière, les compétences déjà reconnues à la Société des grands projets. La loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 permet déjà à cet établissement public de participer à l’élaboration des projets de SERM, d’exercer, dans certains cas, des missions de maîtrise d’ouvrage, d’acquérir les biens nécessaires à ces missions et de participer au financement d’infrastructures de transport entrant dans le périmètre d’un SERM ( [8] ) . L’exemple du Grand Paris Express démontre que la réussite d’un grand projet de mobilité urbaine ne se mesure pas à la seule réalisation des infrastructures de transport. Elle suppose une maîtrise coordonnée du foncier environnant, une anticipation des opérations d’aménagement et une capacité à intervenir en amont des dynamiques spéculatives. Cette expertise de la Société des grands projets construite sur des années de pratique est un atout dont les territoires porteurs de SERM ne disposent pas toujours individuellement. L’ article 5 tire les conséquences de ce constat. Il intègre explicitement les opérations d’aménagement directement liées à la réalisation du service dans le champ d’intervention de la Société des grands projets, lorsque celles‑ci conditionnent la bonne insertion territoriale du projet, l’accessibilité des gares et la maîtrise de ses équilibres fonciers. Ce faisant, il permet à la Société des grands projets d’apporter aux structures locales de coordination une ingénierie foncière et une capacité d’intervention que ces structures ne peuvent pas toujours mobiliser seules. Il ne s’agit pas de substituer la Société des grands projets aux acteurs locaux, mais de mettre à leur disposition, lorsqu’ils le souhaitent, une expertise et des outils opérationnels éprouvés, dans le respect des compétences des régions, des autorités organisatrices de la mobilité, des communes et de leurs groupements. L’intervention de la Société des grands projets en matière d’aménagement reste conditionnée à une décision des acteurs locaux, compatible avec la gouvernance propre à chaque projet et avec les exigences de soutenabilité financière. Tel est l’objet de l’article 5 de la présente proposition de loi. Le rapport conjoint de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable souligne à cet égard que la gouvernance des SERM doit être construite au cas par cas. ( [9] ) Aussi, ce texte ne repose pas sur le postulat d’une valorisation foncière automatique et massive autour de chaque projet de transport. Il privilégie une approche pragmatique - mieux maîtriser le foncier, prévenir les effets spéculatifs, coordonner les acteurs publics – et permettre, lorsque cela est justifié que les opérations d’aménagement directement liées au SERM contribuent à l’équilibre général du projet, sans faire peser sur ce seul levier une charge de financement de l’ensemble du projet qu’il ne pourrait garantir. L’ article 4 offre également un outil fiscal permettant de faire contribuer les propriétaires bénéficiaires de la valorisation induite par les projets de SERM. Tel est l’objet de la présente proposition de loi, que je soumets à votre sagacité. [1] II de l’article 1er de la loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. [2] I de l’article 1er de la loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. [3] Idem [4] Ibidem [5] Article 3 de la loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. [6] I de l’article 1er de la loi n° 2023‑1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. [7] Anne CLERVAL, Paris sans le peuple, La gentrification de la capitale, La Découverte, 2016. [8] Article 4 de la loi n° 2023 ‑ 1269 du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains. [9] Rapport IGF et IGEDD, Le financement des autorités organisatrices de la mobilité , janvier 2025, p. 27.