Débat — Sénat, séance du 13 mai 2026

Interventions

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• Hervé Reynaud

  L'amendement COM-18 vise à renforcer le régime des demandes de changement d'état civil des personnes inscrites sur divers fichiers. Il ne fait que reprendre la proposition de notre collègue Marie Mercier : celle de consolider les moyens de surveillance des individus condamnés pour infractions sexuelles ou actes terroristes.

• Hervé Reynaud

  L'amendement COM-23 vise à supprimer l'article 8 ter. Avis défavorable, car, suivant la doctrine de la commission, nous ne sommes pas favorables aux demandes de rapport.

• Hervé Reynaud

  Un avis psychiatrique figure déjà dans les notes blanches des services de renseignement, comme nous l'a confirmé la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Les psychiatres ne veulent pas avoir à donner un avis préalable sur dossier, car ils craignent que celui-ci ne soit médiocre. L'avis d'un psychiatre en situation de rencontrer la personne concernée semble une meilleure option.

• Hervé Reynaud

  Avis défavorable : le dispositif reprend l'intégralité des garanties prévues dans le régime de droit commun de la rétention de sûreté, qui ont été validées par le Conseil constitutionnel.

• Patrick Kanner

  Nous avons bien compris que les arguments très précis de M. Chaillou ne vous ont pas convaincus. La Haute Assemblée s'apprête à voter ce texte et une commission mixte paritaire sera réunie dans la foulée, puisque l'urgence a été déclarée. Je précise d'emblée que notre groupe saisira le Conseil constitutionnel, qui viendra rétablir le droit dans sa force et son contenu. Puisque l'État de droit est sacré et intangible, à nos yeux, je regrette que nous élaborions une loi qui sera forcément censurée par la suite. Dans ces conditions, je tenais à ce que cette remarque figure bien au compte rendu de la présente réunion.

• Hervé Reynaud

  L'amendement COM-9 vise à supprimer l'avis préalable du psychiatre sur dossier qui serait requis pour que le préfet puisse prendre une mesure d'injonction d'examen psychiatrique à l'égard d'une personne radicalisée et présentant des troubles psychiatriques.

• Hervé Reynaud

  Le 5 mai dernier, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture cette proposition de loi au terme de riches débats en séance. J'espère qu'ils le seront tout autant, mais de manière plus respectueuse, dans l'enceinte du Sénat. Ce texte, déposé par Charles Rodwell, député des Yvelines, reprend une précédente proposition de loi du même auteur, élaborée en lien avec le Gouvernement, qui avait pour seul objet le renforcement du cadre juridique en matière de lutte contre le terrorisme. À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 7 août dernier, par laquelle il a censuré certaines dispositions de la proposition de loi relative à la rétention administrative déposée par notre collègue Jacqueline Eustache-Brinio, M. Rodwell a déposé une seconde version, celle que nous examinons aujourd'hui. Cette dernière comporte un second volet relatif à la rétention administrative des étrangers, afin de permettre une rétention plus longue des étrangers qui présentent une menace particulièrement grave pour l'ordre public. Le Gouvernement a saisi le Conseil d'État de deux demandes d'avis, portant sur chacun des deux volets du texte - la lutte contre le terrorisme et la rétention des étrangers -, et sur lesquels l'Assemblée nationale s'est appuyée. Le premier volet, consacré à la prévention des attentats et à la prise en charge des personnes radicalisées souffrant de troubles psychiques, comprend les articles 1er à 6. L'article 1er prévoit la création d'une mesure d'injonction d'examen psychiatrique, qui serait prise par le préfet à l'égard des personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace grave pour l'ordre et la sécurité publics, en raison de leur adhésion à des théories incitant ou faisant l'apologie d'actes de terrorisme et d'agissements susceptibles d'être en tout ou partie liés à des troubles mentaux. Les personnes faisant l'objet de l'injonction seraient tenues de se soumettre à un examen psychiatrique pouvant déboucher sur une admission en soins psychiatriques sans consentement, à la demande du préfet. En cas de refus de se soumettre à l'injonction, elles pourraient y être contraintes après que le préfet aura été autorisé par le juge à requérir les forces de l'ordre. L'objectif de la mesure est de mieux appréhender les individus radicalisés atteints de troubles psychiatriques - dans les exemples particulièrement médiatiques que nous avons connus, les personnes cumulaient radicalisation et troubles mentaux -, pour lesquels les mesures pouvant actuellement être mises en oeuvre, à l'instar des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (Micas), ne sont pas adaptées en ce qu'elles ne permettent pas la mise en place de soins psychiatriques. Les nombreuses auditions que nous avons conduites nous ont confortés dans cette idée : le dispositif nous semble utile parce qu'il répond à un « angle mort » du suivi des personnes radicalisées qui souffrent de troubles psychiatriques. Je vous proposerai néanmoins quelques modifications. En premier lieu, il s'agit de préciser que les finalités de la mesure ne se bornent pas à la prévention de la commission d'actes de terrorisme, mais également à assurer la protection de la santé des intéressés. En deuxième lieu, il convient de sécuriser juridiquement le dispositif, en précisant que le psychiatre qui procède à l'examen ne saurait avoir eu, dans le passé, l'intéressé comme patient et en renforçant les garanties procédurales. En troisième et dernier lieu, il serait nécessaire de simplifier la procédure en supprimant l'avis préalable d'un psychiatre, condition qui apparaît superflue et même source d'incompréhensions chez plusieurs interlocuteurs que nous avons rencontrés. L'article 2 a pour objet la création d'une rétention de sûreté terroriste qui s'appliquerait aux personnes condamnées à une peine de réclusion criminelle d'au moins quinze ans pour certains actes de terrorisme et présentant, à la fin de l'exécution de leur peine, une particulière dangerosité, caractérisée par une probabilité très élevée de récidive, en raison d'une radicalisation à caractère terroriste et parce qu'elles souffrent d'un trouble grave de la personnalité. Le dispositif permettrait, après un réexamen de leur situation, de les placer dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté, où leur serait proposé une prise en charge médicale, sociale et psychologique. Il éviterait les « sorties sèches » de prison de personnes présentant une dangerosité particulière. J'ai par ailleurs pu constater que la rédaction du texte reprend l'intégralité des garanties figurant dans la rétention de sûreté de droit commun. Je vous proposerai par conséquent de l'approuver, sous réserve d'une modification rédactionnelle. L'article 3 vise à prendre en compte la situation des détenus qui, quoique n'ayant pas été condamnés pour un crime ou un délit terroriste, se sont radicalisés en prison et présentent, à ce titre, un risque important de passage à l'acte à l'issue de leur détention. Il est donc proposé, sur le modèle de la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion, une mesure judiciaire applicable aux personnes ayant été condamnées à une peine privative de liberté d'une durée supérieure ou égale à dix ans pour des faits de droit commun et qui présentent, à la fin de l'exécution de cette peine, une particulière dangerosité faisant obstacle à leur réinsertion et caractérisée par une probabilité très élevée de commission d'un acte de terrorisme. À l'issue d'un réexamen de sa situation intervenant à la fin de l'exécution de la peine, l'intéressé pourrait faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative, psychologique ou psychiatrique destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté. Je vous propose d'approuver cette mesure qui, comme l'article 2, permettrait d'éviter les « sorties sèches » d'individus risquant de commettre un acte de terrorisme. Je vous soumettrai néanmoins un amendement visant à préciser ces dispositions, afin de les sécuriser sur le plan juridique. Je passe plus rapidement sur l'article 4, qui améliore l'information des préfets et des services de renseignement à l'issue d'une mesure de soins psychiatriques sans consentement, ainsi que sur l'article 5, relatif au régime contentieux des Micas. Ils apportent des modifications utiles, mais présentent un enjeu moindre. Il en va différemment de l'article 6, qui vise à lutter contre les stratégies de dissimulation et de création d'identités multiples par des individus dangereux, avec le recours aux procédures de changement de prénom et de nom, que la loi de 2022 dite Vignal a notamment simplifiées. Cet article prévoit donc une information renforcée de l'officier de l'état civil quant aux antécédents judiciaires du demandeur ainsi que la saisine automatique du procureur de la République lorsque la demande émane d'un individu condamné pour des infractions graves. Il prévoit également que les demandes de changement d'état civil émanant d'individus qui disposent de titres d'identité étrangers ne peuvent avoir pour objet que l'unification de l'état civil avec un nom ou un prénom acquis hors du territoire français, afin de ne pas permettre les situations d'identités multiples. Je vous propose de compléter ces dispositions par l'ajout de l'information de l'officier de l'état civil en cas d'inscription du demandeur au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (Fijait) ou au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) et par celui, le cas échéant, de la saisine du procureur. Ces mesures avaient déjà été intégrées par la commission des lois à un article de la proposition de loi de notre collègue Marie Mercier tendant à renforcer les moyens de surveillance des individus condamnés pour des infractions sexuelles, violentes ou terroristes, avec un dispositif similaire afin de garantir une traçabilité complète des demandes émanant d'individus dangereux. J'en viens au second volet relatif à la rétention administrative des étrangers. Celui-ci a pour objet tirer les conséquences de la censure, par le Conseil constitutionnel, des dispositions de la loi du 11 août 2025 qui étendaient le champ d'application du régime dérogatoire prévu à l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda). Ce régime s'applique à l'étranger faisant l'objet d'une peine d'interdiction du territoire français ou d'une décision d'expulsion prononcée à raison d'une condamnation pénale pour des crimes ou délits terroristes. Il permet une rétention jusqu'à 180 jours, au lieu de 90 jours dans le régime de droit commun, pouvant être prolongée à 210 jours sur le fondement de l'article L. 742-7 du Ceseda. Ce dernier est toutefois devenu inapplicable par ricochet en raison de la décision du Conseil constitutionnel, qui a censuré une mesure de coordination. L'article 7 a précisément pour objet de rétablir la possibilité d'un maintien en rétention jusqu'à 210 jours, ce qui ne semble pas soulever de difficulté. L'article 8 vise à étendre le champ d'application du régime dérogatoire, en essayant de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel. Dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, sont concernés les étrangers qui, cumulativement, font l'objet d'une décision d'éloignement, représentent une menace actuelle, réelle et d'une particulière gravité pour l'ordre public et qui ont été condamnés définitivement pour des faits d'une certaine gravité. Je me suis interrogé sur l'intérêt de conserver ce dernier critère de la condamnation pénale définitive. À la lecture de la décision du Conseil constitutionnel, il ne paraît en aucun cas indispensable puisque c'est justement en raison de l'absence d'exigence tirée de la démonstration de la gravité et de l'actualité de la menace que représente l'étranger que le Conseil s'est notamment fondé pour censurer les dispositions en cause, qui prévoyaient l'application de ce régime du seul fait d'une condamnation pénale définitive pour des faits graves. Néanmoins, suivant en cela l'avis du Conseil d'État, je vous proposerai de le conserver. Cependant, je vous suggérerai également d'y apporter certaines précisions, car la rédaction retenue par l'Assemblée nationale - qui exige une condamnation pour des faits d'atteinte aux personnes punies de trois ans ou plus d'emprisonnement - ne me semble pas satisfaisante. D'une part, elle englobe des infractions qui ne me paraissent pas, à la lumière de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d'une gravité suffisante. D'autre part, elle laisse de côté un grand nombre d'infractions particulièrement graves, des crimes comme des délits. Afin d'assurer la proportionnalité, mais aussi l'effectivité du dispositif, je vous propose donc de porter à cinq ans, au lieu de trois ans, le seuil de la peine d'emprisonnement encourue, ce qui correspond à la mesure adoptée par la commission lors de l'examen de la loi Eustache-Brinio, et d'élargir le champ des infractions concernées. Je vous présenterai également un second amendement visant à clarifier l'articulation des dispositions de l'article L. 742-6 du Ceseda avec le régime de droit commun, en fixant à 90 jours de rétention, au lieu de 30, le point de départ du régime dérogatoire. Cet allongement de la durée du placement en rétention doit favoriser l'éloignement des étrangers en cause. Comme l'exposait notre collègue Lauriane Josende dans son rapport sur la proposition de loi visant à faciliter le maintien en rétention des personnes condamnées pour des faits d'une particulière gravité et présentant de forts risques de récidive, adoptée le 11 août 2025, « les étrangers aux profils les plus "lourds" sont aussi les plus difficiles à expulser, que cela soit dû à la réticence des États concernés ou aux stratégies d'évitement mises en oeuvre par les intéressés. » Je vous soumettrai encore deux autres amendements portant articles additionnels et tendant à suppléer aux conséquences de deux décisions par lesquelles le Conseil constitutionnel a censuré certains pans du régime de la rétention. L'amendement COM-22 vise à permettre la réitération du placement en rétention pour l'exécution d'une décision d'éloignement. Dans une décision du 16 octobre dernier, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de l'article L. 741-7 du Ceseda, faute pour celles-ci d'encadrer suffisamment la réitération de la rétention, en reportant leur abrogation au 1er novembre 2026. Par ailleurs, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans une décision du 5 mars 2026, a jugé qu'il résultait de l'article 15 de la directive « Retour » que la durée cumulée des périodes de rétention pour l'exécution d'une décision d'éloignement ne peut excéder la durée maximale de rétention prévue par le droit de l'État membre, y compris si ces périodes sont entrecoupées de remises en liberté. Or, le droit français ne prévoyant pas de durée maximale - hormis celles qui sont fixées pour chaque période de rétention, soit 90 ou 210 jours - ce sont ces dernières qui sont regardées par certaines juridictions comme les plafonds de durée de rétention. L'article 8 bis que je vous propose d'adopter a donc pour objet de fixer la durée maximale de rétention pour l'exécution d'une même décision d'éloignement à 360 jours, qui est portée à 540 jours dans le régime dérogatoire de l'article L. 742-6 du Ceseda. Comme l'impose le Conseil constitutionnel, l'article vient également encadrer les conditions dans lesquelles un nouveau placement peut être prononcé, en précisant par exemple qu'il doit être tenu compte des périodes de rétention déjà effectuées. Le second article additionnel que je vous propose d'adopter a trait à la durée pendant laquelle l'étranger est, à la suite de sa libération par le juge judiciaire, maintenu à disposition de la justice. Ce délai doit permettre d'éviter que l'appel du procureur de la République, qui peut être assorti d'une demande de suspension de l'ordonnance, ne soit privé d'effet utile du fait de la remise en liberté immédiate de l'intéressé. Dans une décision du 12 septembre 2025, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions de l'article L. 743-19 du Ceseda qui le fixaient à vingt-quatre heures. Il a reporté leur abrogation au 1er octobre 2026 et jugé que, jusqu'à cette date, ce délai ne pouvait excéder six heures. Je vous proposerai de le porter par amendement à dix heures, le délai en vigueur en ce qui concerne la zone d'attente pour personnes en instance et dont le Conseil constitutionnel a déjà jugé, en 2018, qu'il était conforme à la Constitution. Ces deux dispositions sont essentielles pour garantir l'effectivité du régime de rétention administrative. Sans elles et à compter de l'automne prochain, il deviendrait impossible de réitérer un placement en rétention et tout appel du procureur de la République contre une décision de remise en liberté serait privé d'objet, ce qui, dans un État de droit, constituerait sans aucun doute une anomalie ! Au bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi modifiée.

• Hervé Reynaud

  Le but est que la procédure soit la plus opérationnelle possible, en pratique. L'examen devrait plutôt se passer en présentiel, afin de garantir la qualité de l'expertise psychiatrique.

• Christophe Chaillou

  L'extension de la durée de la rétention à 540 jours maximum me semble poser problème au regard de l'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme.

• Hervé Reynaud

  L'amendement COM-20 vise à clarifier l'articulation du régime dérogatoire de rétention avec le régime de droit commun. Il reprend également un amendement de notre ancien collègue André Reichardt au sujet des étrangers condamnés pour des crimes ou délits terroristes.