Débat — Sénat, séance du 22 octobre 2024

Interventions

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• Bernard Jomier

  Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la procédure du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale marque indéniablement un progrès pour la mission de contrôle parlementaire des finances sociales ; c’est d’ailleurs pour saluer ce progrès que, l’an dernier, malgré les graves lacunes et inexactitudes du texte, le groupe SER avait souhaité son étude complète en séance. Cette année, c’est la deuxième fois que nous sommes saisis d’un Placss et le temps est maintenant au respect plus strict de la procédure, de l’esprit et du texte de la loi organique. Nous en sommes loin… Le dépôt du texte a été tardif au printemps dernier et c’est ce caractère tardif qui a empêché son examen avant la dissolution du mois de juin. Puis le Gouvernement a redéposé le texte en juillet dernier, mais sans réunir le Parlement. Nous voilà donc arrivés à la fin du mois d’octobre et nous entamons le travail sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 sans avoir délibéré sur le Placss pour 2023. Ce désordre de calendrier est au fond très révélateur du désordre de nos finances sociales ; ici, la forme rejoint parfaitement le fond. Les chiffres qui nous sont présentés sont alarmants. Le déficit de la sécurité sociale, loin de se résorber, continue de se creuser : de 10,8 milliards d’euros en 2023, il est projeté à 18 milliards en 2024, et à encore plus à l’horizon de 2027. Notre inquiétude, nous l’avons largement exprimée à cette tribune au cours des deux dernières années, alors que le « quoi qu’il en coûte » de la période du covid-19, qui était nécessaire – nous n’avons aucun regret à cet égard – s’éloignait. Vous, madame la ministre, et vos prédécesseurs – mais vous êtes issus du même mouvement politique – n’aviez apporté aucune réponse convaincante à nos alertes, et pour cause : il n’y a eu rien d’efficace dans votre gestion. Notre inquiétude est partagée par la Cour des comptes, par le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie, par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), par le Haut Conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), bref, vous l’aurez compris, par l’ensemble des institutions veillant à la fiabilité des trajectoires financières, parce qu’aucune perspective de retour à l’équilibre n’est proposée par le Gouvernement. Je constate que le texte que nous étudions aujourd’hui, au travers de son inscription dans une dynamique de déficits, va bien au-delà des simples ajustements techniques ou comptables. En réalité, il s’agit de redéfinir l’ambition que nous souhaitons donner à notre système de sécurité sociale ; cela est d’autant plus crucial cette année, alors que nous avons dépassé les conséquences financières de la crise sanitaire. Les allégements de cotisations sociales, en particulier sur les bas salaires, ont profondément modifié la structure de financement de la sécurité sociale. En 1990, les cotisations représentaient 64 % des ressources ; en 2023, elles ne pèsent plus que pour 48 %, tandis que la part des impôts et taxes, comme la TVA et la contribution sociale généralisée (CSG), ne cesse de croître. En 2023, ces exonérations ont privé la sécurité sociale de 19,3 milliards d’euros ; sans ces mesures, les comptes sociaux seraient en excédent… La Cour des comptes souligne également cette dépendance croissante aux impôts, qui modifie en profondeur le modèle originel. Derrière les chiffes, la sécurité sociale est maintenue en déficit constant, sans que les résultats soient par ailleurs à la hauteur, en particulier pour les branches maladie et retraite, auxquelles est imputable une grande partie du déficit. Oui, le déficit des comptes sociaux est un choix délibéré, le déficit des comptes sociaux est un choix politique, le déficit des comptes sociaux sape la légitimité de notre modèle de protection sociale. Ce déficit est organisé par des transferts entre les comptes sociaux et ceux de l’État. Ainsi – faut-il le rappeler ? –, sans le transfert aux comptes sociaux, via la Cades, de plus de 130 milliards d’euros de dette covid, la sécurité sociale serait quasiment à l’équilibre ! En 2018 – faut-il le rappeler également ? –, après cinq années de durs efforts, les comptes sociaux avaient été ramenés à l’équilibre. Ensuite, depuis sept ans, vous les avez plongés dans des déficits sans trajectoire de retour à l’équilibre ! C’est la marque d’un triple échec : l’équilibre financier n’est pas assuré ; la qualité du service rendu, du point de vue par exemple des indicateurs de santé, n’est pas au rendez-vous ; et les fondamentaux de notre système de protection sociale sont malmenés. Le Gouvernement nous propose d’approuver, pour une année de plus, une gestion court-termiste de la sécurité sociale qui hypothèque l’avenir des comptes sociaux. L’Ondam est déconnecté des besoins réels de notre politique sanitaire. Nous manquons d’un véritable pilotage stratégique. La tendance naturelle à la hausse des dépenses, liée aux évolutions démographiques et épidémiologiques, nous enferme dans une logique où nous ne faisons que subir les événements, au lieu de les anticiper et de les gérer. Il est impératif de changer de modèle, car, aujourd’hui, nous ne fixons pas d’objectifs de santé en amont des débats budgétaires. Prenons un exemple, celui du surpoids, une problématique qui gagne en importance et qui a de lourdes conséquences de santé publique et pour les comptes sociaux. Eh bien, quels programmes sont prévus pour lutter contre cette tendance ? Où est le « virage de la prévention » ? Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 ne comporte de chapitre ni sur le tabac ni sur l’alcool… L’Ondam, fixé à 247,8 milliards d’euros pour 2023, a été dépassé de 3,6 milliards d’euros. Ce dépassement, pour la deuxième année de suite, est d’autant plus préoccupant que les coûts liés à la crise sanitaire ont chuté de 10,6 milliards d’euros. Les dépenses permanentes ont, quant à elles, augmenté de 4,8 %, bien au-delà de l’objectif de 3,5 %. Il est évident que la gestion actuelle de l’Ondam rend impossible l’élaboration d’une politique de santé publique plaçant la prévention en son centre, tout en assurant une trajectoire financière crédible. Toujours sur le fond du texte, les erreurs comptables et le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de la branche famille devraient amener tout législateur à rejeter ce texte. Enfin, la question des recettes ne peut plus être éludée. C’est une question politique fondamentale, qu’il est urgent d’aborder, mais, nous l’avons compris, madame la ministre, nous attendrons le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 pour y travailler. Permettez-moi tout de même de revenir sur un chiffre : les recettes sont inférieures de 2,3 milliards d’euros par rapport à la prévision présentée par le Gouvernement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024. Ces erreurs – ou ces errements, je ne sais – dans les prévisions de recettes sont incompréhensibles. Comment les justifier autrement que par une gestion approximative des comptes sociaux ? Les comptes de la sécurité sociale sont en réalité soutenus par l’emprunt et les jeux de transfert entre la Cades et l’ex-Acoss (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), devenue l’Urssaf Caisse nationale, masquent la véritable nature des déficits. Le passif net, après des années de réduction entre 2014 et 2020, connaît une dégradation rapide, atteignant 99,2 milliards d’euros à la fin de 2022. Un mot, enfin, sur la situation de l’hôpital. Les chiffres sont là : le déficit des hôpitaux, déjà inquiétant à 1,1 milliard d’euros en 2022, atteindrait 1,9 milliard d’euros en 2023, selon des estimations qui ne sont même pas encore définitives. C’est une multiplication par trois par rapport à 2021 ! Si ce n’est pas une fatalité, c’est, de nouveau, le résultat de choix politiques. L’hôpital est abandonné, car il n’est pas financé à la hauteur de ses missions ; ce décalage entre ses missions et le financement est devenu permanent. Madame la ministre, je le répète, le pilotage actuel a démontré ses limites. Face à l’ampleur du déficit et à la dégradation continue de notre système de santé, votre gestion n’est pas la bonne. Ce Placss est trop marqué par son calendrier inacceptable, par ses manquements et ses graves échecs pour qu’il soit utile d’en débattre plus avant. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)

• Dominique Théophile

  La parole est à M. Stéphane Fouassin. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)

• Dominique Théophile

  L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, rejeté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023 (projet n° 35, rapport n° 44, avis n° 37).

• Dominique Théophile

  La discussion générale est close. Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable.

• Élisabeth Doineau

  Je voudrais d’abord vous remercier, mes chers collègues : chacune de vos interventions a été utile. J’ai bien senti que certains ou certaines auraient souhaité débattre plus longuement. Cependant, plusieurs raisons justifient le dépôt par la commission d’une motion tendant à opposer la question préalable. Le Placss qui nous est soumis cette année répond-il aux obligations organiques ? Il me semble que non. Nous en avons débattu et vous l’avez dit vous-mêmes dans vos diverses interventions. Tout d’abord, si, l’année dernière, la Cour des comptes a refusé de certifier des comptes, elle se dit, cette année, « dans l’impossibilité » de le faire. Certes, nous sommes passés d’un refus à une impossibilité, mais force est de constater que les efforts réalisés restent insuffisants pour la Cour des comptes ! De fait, le taux d’erreur mesuré selon l’indicateur à neuf mois est en augmentation d’un point – pour ce qui est de l’indicateur à vingt-quatre mois, la situation semble s’améliorer par rapport à 2022. Quoi qu’il en soit, la Cour se dit dans l’impossibilité de certifier. Cela vaut toujours mieux que le refus de l’année précédente, mais ce n’est pas encore ça ! Les rapports d’évaluation des politiques de sécurité sociale (Repss) ne respectent pas davantage les obligations de la loi organique. Le Repss 2022 indiquait les résultats atteints deux années auparavant ; dans le cas du Repss 2023, l’évaluation porte sur la seule année 2022. La loi organique exige pourtant bien une évaluation des résultats atteints lors des trois dernières années ! Autrement dit, le compte n’y est pas. La troisième obligation non respectée concerne l’évaluation des niches sociales. L’année dernière, aucune n’avait été évaluée. Cette année, il y a du mieux : 19 l’ont été. Mais ce sont 40 des 120 niches existantes qui auraient dû être examinées, la loi organique imposant l’évaluation d’un tiers des niches tous les trois ans : 19, c’est donc insuffisant. Vous allez me dire, madame la ministre, que la situation s’améliore en volume. Je l’admets, puisque la mission Bozio-Wasmer évalue, dans son rapport, 75 % environ du volume des niches sociales et que la Cour des comptes, dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, procède quant à elle à l’évaluation des niches sociales relatives aux compléments de salaire, qui correspondent à 20 % environ du montant total des niches. Tout cela est en effet très bien. Mais ce que demande la loi organique, c’est, j’y insiste, une évaluation d’un tiers des niches sociales tous les trois ans ! On le voit, les obligations organiques ne sont pas respectées. Par ailleurs, comme nous l’avons tous dit lors de la discussion générale, si l’amélioration des comptes est nette, c’est aussi parce que l’on a dépensé 10 milliards d’euros en moins compte tenu de l’évolution de la crise sanitaire – je n’insiste pas. En réalité, les revues de dépenses étaient déjà annoncées, et le Gouvernement ne s’est pas réellement investi en faveur de politiques publiques susceptibles de ramener nos déficits vers l’équilibre… La situation est d’ailleurs très préoccupante, car, d’après les chiffres du PLFSS que nous allons bientôt examiner, les déficits auront atteint dès 2024 les montants qui étaient attendus seulement pour 2027 : nous sommes devant un mur. Mes chers collègues, certains d’entre vous ont évoqué la Cades, mais comment la prolongerait-on alors que l’on n’est pas capable de présenter une trajectoire financière tendant vers l’équilibre ou, à tout le moins, amorçant un retour vers une situation plus conforme à nos exigences ? En définitive, de nombreuses raisons ont motivé le dépôt de cette motion. Au demeurant, il ne s’agit pas d’attribuer des responsabilités : il s’agit simplement de savoir où l’on place le curseur. Or la commission des affaires sociales a estimé, dans la perspective du débat à venir sur le PLFSS, que le curseur n’était pas placé suffisamment haut pour que le débat sur le Placss soit utile. Du reste, les obligations organiques n’ont pas été conçues pour amuser la galerie ! Elles ont été votées par le Parlement. La construction de la loi organique s’est faite aussi à l’Assemblée nationale et au Sénat ; il faut donc la respecter, raison pour laquelle nous présentons cette motion.

• Dominique Théophile

  Je suis saisi, par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales, d’une motion n° 1. Cette motion est ainsi rédigée : En application de l’article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale pour l’année 2023 (n° 35, 2024-2025), rejeté par l’Assemblée nationale. La parole est à Mme la rapporteure générale, pour la motion.

• Laurent Somon

  Monsieur le président, lors du scrutin public n° 19 sur l’ensemble du projet de loi de simplification de la vie économique, mon collègue Philippe Paul souhaitait voter pour.

• Dominique Théophile

  La parole est à Mme Guylène Pantel.

• Guylène Pantel

  Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le deuxième projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale, que nous avons souhaité décorréler du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Auparavant expédiée à l’automne dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l’approbation des comptes de l’année précédente fait, depuis la loi organique du 14 mars 2022, l’objet d’un projet de loi à part entière, présenté, en théorie, chaque année au mois de juin et accompagné d’un rapport de la Cour des comptes. Le présent texte succède à un autre projet de loi identique présenté par le gouvernement précédent en mai 2024, mais devenu caduc du fait de la dissolution de l’Assemblée nationale. Le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen est très attaché à cet exercice de transparence, qui constitue un espace d’échanges primordial pour confronter nos regards sur les dépenses sociales et de santé. La philosophie de « chaînage » qui caractérise ce texte d’approbation ou de rejet des comptes s’inscrit pleinement dans notre mission de contrôle et d’évaluation de l’action du Gouvernement. Nous en sommes d’autant plus convaincus que nous sommes acquis à l’idée selon laquelle notre sécurité sociale est l’expression de la solidarité nationale. À ce propos, je rappellerai toujours qu’elle repose sur un contrat implicite qui lie tous les citoyens : « Chacun y contribue selon ses moyens et en bénéficie selon ses besoins ». Encore plus que l’expression de la solidarité nationale, ce contrat est à mon sens une véritable promesse républicaine de l’égalité face aux risques sociaux. Or force est de reconnaître que ce système est en sursis. La dégradation continue des comptes sociaux, avec les 10,8 milliards d’euros de déficit et les trajectoires très pessimistes, n’augure rien de bon. Cette situation n’est pas le fruit du hasard puisqu’elle correspond à des choix politiques court-termistes ayant substantiellement rogné les recettes de la sécurité sociale. Par exemple, si nous pouvons admettre que les exonérations de cotisations sociales donnent une bouffée d’air frais aux petites entreprises dans nos territoires, il est néanmoins plus discutable que ces exonérations concédées aux grandes entreprises n’aient parfois pas été assorties de conditions plus rigides. Ce manque d’anticipation entraîne des transferts considérables de recettes de l’État, notamment de la TVA, vers la sécurité sociale, ce qui s’apparente à un piège inextricable et à un développement de modèle de financement particulièrement injuste. Par ailleurs, comme l’a évoqué Mme la rapporteure générale, dont je salue le travail, la Cour des comptes a refusé en 2023 de certifier les comptes de la branche famille et de la Caisse nationale des allocations familiales. Cette année, la Cour des comptes s’est seulement déclarée dans l’impossibilité de les certifier. Cette évolution signifie que la Cour des comptes ne déclare plus que les comptes sont faux, mais qu’elle ne parvient pas à mesurer s’ils sont justes. Les erreurs de paiement sont les principaux motifs de cette conclusion. Dans la mesure où ce motif semble récurrent, il est donc plus que jamais nécessaire de l’endiguer au mieux par le réarmement financier, technique et humain des institutions de la sécurité sociale. C’est l’orientation que nous défendrons dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je profite de cette discussion pour saluer le caractère atypique du fonctionnement des organismes de sécurité sociale dans le département de la Lozère et leur efficacité au service du territoire. En effet, la caisse commune de sécurité sociale (CCSS) de la Lozère est un organisme tribranches, qui assure l’ensemble des missions d’une caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), d’une caisse d’allocations familiales (CAF) et d’une Urssaf. L’harmonie dans l’exécution des tâches qui leur incombe, sans perte d’identité propre, est une référence qui pourrait s’exporter dans d’autres territoires. Ce projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année 2023 est aussi l’occasion de préparer le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, mais surtout de se poser la question de la meilleure utilisation de l’argent public, non pas uniquement pour aboutir à un équilibre financier – certes nécessaire –, mais surtout pour répondre aux besoins de santé de nos concitoyens, de protection, d’accompagnement et de solidarité envers les personnes vulnérables. Il s’agit aussi d’un enjeu fondamental de qualité de vie au travail des personnels des secteurs de la santé et du social, qui évoluent souvent dans des environnements en mode dégradé. Pour conclure, je tiens à ce moment de la discussion à rappeler que la position constante du groupe du RDSE est de s’opposer aux motions tendant à opposer la question préalable, préférant systématiquement privilégier le débat quand s’en présente la possibilité.

• Raymonde Poncet Monge

  Je veux dire pourquoi le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires votera pour la motion présentée par la commission. Il la votera tout d’abord parce qu’il est vrai, comme le souligne le rapport de la commission, que l’examen d’un projet de loi d’approbation des comptes en octobre, soit un mois à peine avant le PLFSS pour l’année n+2 , non seulement ne respecte pas la loi organique, mais, surtout, vide complètement de son intérêt ce texte qui doit normalement être présenté au printemps de l’année n+1 . Il la votera ensuite parce que la trajectoire financière décrite dans ce Placss démontre la partielle insincérité des budgets de la sécurité sociale. En effet, si l’exécution de l’Ondam, par exemple, est supérieure de plusieurs milliards d’euros à la prévision initiale, c’est parce que les prévisions de l’assurance maladie ont été sous-calculées, au regard, bien sûr, de l’évolution spontanée des coûts et des mesures nouvelles, et compte tenu, surtout, de l’insincérité initiale du montant des économies attendues pour les financer. Je tenais à le souligner, car une telle tendance se renouvelle de PLFSS en PLFSS. Dans ces conditions, la loi d’approbation perd de son intérêt pour l’analyse des écarts. Telle est pourtant la vocation d’un compte administratif ! Ce Placss est la énième démonstration d’une gestion problématique. Surtout, si la commission des comptes de la sécurité sociale admet ne disposer que de données imparfaites sur les manques à gagner dus notamment à l’explosion des dispositifs exemptés, la Cour des comptes en souligne le doublement sur la même période, les évaluant désormais à 19 milliards d’euros. Mais, sur ce point, nous manquons cruellement d’informations… Pour toutes les raisons que je viens d’évoquer, le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires votera pour cette motion tendant à opposer la question préalable.