Modalités plus équitables pour l'exercice de la compétence GEMAPI (PPL)

Exposé des motifs

Mesdames, Messieurs, Depuis le 1 er janvier 2018, la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) est exercée par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette réforme majeure visait à renforcer la cohérence de l'action publique en matière de prévention des risques et à favoriser une gestion intégrée des cours d'eau et des ouvrages de protection à l'échelle des bassins versants. Plusieurs années après son entrée en vigueur, force est toutefois de constater que l'exercice de cette compétence demeure marqué par de fortes disparités territoriales, des difficultés financières structurelles et des obstacles opérationnels persistants. Ces fragilités mettent en tension les collectivités concernées et compromettent la capacité de certains territoires à assurer un niveau de protection satisfaisant face aux risques d'inondation. La présente proposition de loi trouve son origine dans le rapport d'information intitulé Pour l'efficacité de la GEMAPI : des territoires solidaires, rapport d'information n° 793 (2024-2025), déposé le 26 juin 2025 1 ( * ) . Ce rapport a mis en évidence un manque structurel de solidarité pour le financement de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ». Les auteurs ont souhaité expertiser ces constats sur le fondement d'une étude d'option réalisée par le cabinet Ernst & Young, au titre d'un marché public conclu avec le Sénat, et adoptée par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales lors de sa réunion du 11 décembre 2025 2 ( * ) . Cette étude a permis d'objectiver les inégalités territoriales et d'identifier des leviers opérationnels pour renforcer les mécanismes de solidarité financière et de gouvernance. L'un des principaux enjeux identifiés réside dans l'inégale répartition des charges liées à la GEMAPI. Les territoires les plus exposés aux risques naturels, notamment ceux comportant un linéaire important d'ouvrages de protection, sont souvent ceux disposant des ressources fiscales les plus limitées. Cette situation engendre une rupture d'égalité entre collectivités et met en cause le principe de solidarité à l'échelle des bassins versants. À ces difficultés financières s'ajoutent les conditions de transfert de la gestion des digues domaniales de l'État vers les collectivités, qui ont parfois conduit à des transferts de charges insuffisamment compensés. Le coût élevé de la mise en conformité des ouvrages, conjugué à des taux d'aide variables et parfois insuffisants, freine les collectivités dans leur capacité à assumer pleinement leurs responsabilités en matière de protection contre les inondations. Par ailleurs, les gestionnaires gémapiens sont confrontés à de graves difficultés d'accès à l'assurance. La rareté des offreurs, le niveau élevé des primes et des franchises, ainsi que les refus d'assurance répétés placent certaines collectivités dans une situation de vulnérabilité juridique et financière incompatible avec l'exercice serein de leurs missions. Enfin, les modalités actuelles de gouvernance et de suivi budgétaire de la compétence GEMAPI ne permettent pas toujours d'assurer une articulation satisfaisante entre les décisions stratégiques prises au niveau intercommunal et les actions opérationnelles conduites au sein des syndicats mixtes, ni une traçabilité suffisante des ressources et des dépenses consacrées à cette politique publique. La présente proposition de loi, à travers ses sept articles, vise à répondre à l'ensemble de ces difficultés en instaurant des modalités plus équitables, plus sécurisées et plus transparentes d'exercice de la compétence GEMAPI. Elle renforce tout d'abord les mécanismes de solidarité financière en pérennisant et en élargissant la possibilité pour les établissements publics territoriaux de bassin de lever une contribution fiscalisée à l'échelle du bassin, et en instituant un fonds de solidarité destiné à redistribuer les ressources entre collectivités selon des critères objectifs tenant notamment au linéaire d'ouvrages de protection et au potentiel fiscal. Elle ouvre également aux départements la faculté d'affecter une part de leur taxe d'aménagement aux actions de GEMAPI, afin de mieux articuler urbanisation et prévention des risques. Elle améliore ensuite les conditions du transfert des digues domaniales en garantissant un taux minimal de 80 % de financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs pour la mise en conformité des ouvrages transférés, jusqu'au 31 décembre 2035, afin de sécuriser financièrement les collectivités concernées et d'accélérer la protection des populations. Elle facilite par ailleurs l'accès des gestionnaires gémapiens à l'assurance en rendant obligatoire la proposition d'une réduction de franchise en cas de mise en oeuvre de mesures de prévention des risques, et en ouvrant un droit au recours à la médiation de l'assurance après deux refus, afin d'éviter que des collectivités ne demeurent sans solution assurantielle. Enfin, elle rénove les modalités de gouvernance en prévoyant que les représentants des établissements publics de coopération intercommunale au sein des syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI soient nécessairement issus de leurs conseils communautaires, afin de renforcer la cohérence démocratique et stratégique de l'action publique. Elle rétablit également l'obligation de suivi de la taxe GEMAPI et des dépenses associées dans un budget annexe, afin d'améliorer la transparence financière et l'évaluation des politiques publiques. Ainsi, l'article 1 er pérennise et élargit la possibilité pour les établissements publics territoriaux de bassin de lever une contribution fiscalisée à l'échelle du bassin pour l'ensemble des missions de la GEMAPI ; L'article 2 institue un fonds de solidarité à l'échelle des bassins versants, destiné à assurer une redistribution équitable des ressources entre collectivités et à financer des projets d'aménagement d'intérêt commun. Cette solidarité repose sur un principe d'interdépendance entre les territoires situés en amont et ceux placés en aval des bassins versants. Elle s'exerce ainsi de manière réciproque, par une participation « aval-amont » et « amont-aval » ; L'article 3 autorise les départements à affecter une part de leur taxe d'aménagement au financement des actions relevant de la compétence GEMAPI ; L'article 4 garantit un taux minimal de 80 % de financement par le fonds Barnier pour la mise en conformité des digues transférées de l'État aux collectivités, jusqu'au 31 décembre 2035 ; L'article 5 facilite l'accès des gestionnaires gémapiens à l'assurance en instaurant une réduction obligatoire de franchise en cas de mise en oeuvre de mesures de prévention et en ouvrant un droit à la médiation de l'assurance après deux refus ; L'article 6 prévoit que les représentants des EPCI au sein des syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI soient nécessairement issus de leurs conseils communautaires ; L'article 7 rétablit l'obligation de suivi de la taxe GEMAPI et des dépenses associées au sein d'un budget annexe spécial ; Cette initiative constitue ainsi un regard complet et transversal , à 360°, sur la compétence GEMAPI, visant à renforcer son efficacité, sa cohérence et sa solidarité, au bénéfice de l'ensemble des territoires et de leurs populations. * 1 Rapport d'information n° 793 (2024-2025) « Pour la GEMAPI : des territoires solidaires » : https://www.senat.fr/rap/r24-793/r24-793.html . * 2 Étude d'option : adoption du rapport « l'urgence d'un financement solidaire pour la GEMAPI » : https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/office-et-delegations/delegation-aux-collectivites-territoriales-et-a-la-decentralisation/detail-actualite/etude-doptions-adoption-du-rapport-lurgence-dun-financement-solidaire-pour-la-gemapi-6273.html .