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En bref
Cette question demande au gouvernement une clarification officielle et des mesures pour résoudre une contradiction entre décret et instruction budgétaire affectant les comptes des collectivités territoriales.
Qui est concerné ?
Les collectivités territoriales (communes, départements, régions) et leurs établissements publics sont directement concernés par cette contradiction
À retenir
Contradiction entre article R. 1612-52 du CGCT et instruction M57 applicable depuis le 1er janvier 2024
L'instruction M57 exclut les dépenses en autorisations de programme des restes à réaliser depuis 2024
L'article R. 1612-52 permet explicitement ces dépenses dans les restes à réaliser
Les chambres régionales des comptes appliquent des interprétations contradictoires
Cette situation peut engendrer des irrégularités dans les comptes des collectivités
Résumé
La question porte sur une contradiction entre un décret du code général des collectivités territoriales et une instruction budgétaire récente concernant l'inscription des dépenses engagées non mandatées. Alors que le décret permet cette inscription pour les opérations suivies en autorisations de programme, l'instruction M57 l'interdit depuis le 1er janvier 2024. Les collectivités territoriales et leurs établissements se retrouvent confrontés à des interprétations opposées de la part des chambres régionales des comptes, ce qui influence leur résultat de clôture, l'évaluation d'un éventuel déficit et le déclenchement du contrôle budgétaire. La question demande au gouvernement de trancher sur l'interprétation à privilégier et d'engager une correction normative ou réglementaire pour sécuriser la gestion budgétaire locale.
Extraits reproduits sans modification, tels que la source officielle les publie. PoliTrust n’en corrige ni l’orthographe ni la formulation.
Question
M. Hervé Gillé attire l'attention de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation sur l'incertitude qui entoure l'inscription en restes à réaliser des dépenses d'investissement engagées mais non mandatées au 31 décembre, lorsqu'elles relèvent d'opérations suivies en autorisations de programme et crédits de paiement. L'article R. 1612-52 du code général des collectivités territoriales définit les restes à réaliser de la section d'investissement comme les dépenses engagées non mandatées, sans réserve relative aux opérations gérées en autorisations de programme. À l'inverse, l'instruction budgétaire et comptable M57 (tome II, paragraphe 2.3.2.6), dans sa version applicable depuis le 1er janvier 2024, réserve la constitution de restes à réaliser aux seuls crédits de paiement placés hors autorisation de programme. Ce référentiel, de portée infra-réglementaire, contredit ainsi le décret demeuré inchangé, et inverse au surplus ce que l'instruction prescrivait elle-même jusqu'en 2023. Cette contradiction n'est pas théorique. Les chambres régionales des comptes en retiennent des lectures opposées : certaines imposent l'inscription de ces dépenses en restes à réaliser, au nom de la primauté du décret sur le référentiel, tandis que d'autres valident leur exclusion sur le fondement de l'instruction. Or, selon la solution retenue, le résultat de clôture, l'appréciation d'un éventuel déficit et le déclenchement du contrôle budgétaire varient sensiblement. Des collectivités territoriales peuvent ainsi se trouver exposées à un risque d'irrégularité qu'elles ne maîtrisent pas, alors que la gestion en autorisations de programme est couramment pratiquée par les collectivités et leurs établissements. Il lui demande ainsi quelle interprétation le Gouvernement entend faire prévaloir. Il lui demande également s'il envisage de mettre fin à cette contradiction en modifiant l'article R. 1612-52 du code général des collectivités territoriales ou en corrigeant l'instruction M57, et, dans l'attente, les garanties qui peuvent être apportées aux collectivités territoriales et à leurs établissements pour sécuriser l'établissement de leurs comptes.
Réponse du ministère
M. le président. La parole est à M. Hervé Gillé, auteur de la question n° 1215, adressée à Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. M. Hervé Gillé. Monsieur le ministre, les collectivités territoriales traversent une période particulièrement difficile. Après un effort de plus de 8 milliards d'euros en 2025, un nouvel effort de plus de 5 milliards d'euros leur a été demandé en 2026. Dans ce contexte, chaque euro compte, chaque décision budgétaire est scrutée, et les exécutifs locaux ont besoin - c'est essentiel - de stabilité et de sécurité juridique. La situation des départements est particulièrement préoccupante. Confrontés à l'augmentation des dépenses sociales, à la baisse de leurs marges de manoeuvre financières et à des recettes de plus en plus incertaines, ils doivent bâtir leurs budgets dans un contexte d'extrême tension. Plus que jamais, ils ont besoin de règles claires, prévisibles et appliquées de manière uniforme sur l'ensemble du territoire. Or ce n'est pas toujours le cas. Les avis et les contrôles des chambres régionales des comptes peuvent varier selon l'interprétation des textes qui est retenue, plaçant certaines collectivités dans une situation d'incertitude qu'elles ne maîtrisent pas. Cette insécurité est d'autant plus problématique qu'elle peut avoir des conséquences directes sur l'appréciation de leur équilibre budgétaire. C'est notamment le cas de l'inscription en restes à réaliser des dépenses d'investissement engagées, mais non mandatées, lorsqu'elles relèvent d'opérations suivies en autorisations de programme et crédits de paiement. En effet, l'article R. 1612-52 du code général des collectivités territoriales prévoit que les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées, sans distinguer si elles relèvent ou non d'autorisations de programme. À l'inverse, depuis le 1er janvier 2024, l'instruction budgétaire et comptable M57 réserve la constitution des restes à réaliser aux seuls crédits de paiement placés hors autorisations de programme. Cette contradiction conduit certaines chambres régionales des comptes à faire prévaloir le décret, tandis que d'autres appliquent l'instruction M57. Monsieur le ministre, quelle interprétation le Gouvernement entend-il faire prévaloir ? Surtout, quelles mesures compte-t-il prendre pour mettre fin à cette contradiction et garantir aux collectivités un cadre budgétaire clair, sécurisé et identique sur l'ensemble du territoire ? M. le président. La parole est à M. le ministre délégué. M. Michel Fournier, ministre délégué auprès de la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, chargé de la ruralité. Monsieur le sénateur, les restes à réaliser découlent du principe d'annualité budgétaire. Il s'agit des dépenses engagées au cours d'un exercice dont le paiement n'a pas été effectué avant sa clôture. Pour répondre précisément à votre question, je dois toutefois rappeler une distinction importante entre les dépenses qui sont gérées selon une logique annuelle et celles qui relèvent d'une gestion pluriannuelle par autorisations de programme ou d'engagement. Dans le cadre d'une gestion pluriannuelle, un engagement pris sous autorisation de programme ou d'engagement consomme l'autorisation ouverte, mais les crédits de paiement ne sont consommés qu'au rythme des paiements prévus chaque année. Les sommes qui seront payées les années suivantes n'ont donc pas à être inscrites en restes à réaliser. À l'inverse, les engagements pris en dehors de ce cadre relèvent de la règle d'exécution annuelle. Ils mobilisent dès leur engagement les crédits de paiement correspondants. Si le paiement n'a pas pu être entièrement réalisé avant la fin de l'exercice, le montant restant doit être inscrit en restes à réaliser. C'est cette différence de régime qui explique que les engagements couverts par des autorisations de programme ou d'engagement ne figurent pas dans les restes à réaliser, contrairement aux autres engagements. Ainsi, dès lors que cette distinction est respectée, il n'y a pas de contradiction entre les textes. L'instruction budgétaire et comptable M57 précise simplement les modalités d'application de l'article R. 1612-52 du code général des collectivités territoriales. Elle complète donc le cadre fixé par le code, sans le remettre en cause.
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